USULAN PENERAPAN CBS
YANG KONTROVERSIAL

Oleh : J. Soedradjad Djiwandono
Gurubesar tetap Ilmu Ekonomi, Universitas Indonesia

PENDAHULUAN

Gagasan untuk mematok nilai rupiah secara tetap terhadap dollar dengan menerapkan teknik pemgaturan dewan mata uang -- currency board arrangement atau lebih populer currency board system atau CBS – yang banyak dibahas pada periode Januari-Pebruari 1998, untuk mengatasi krisis moneter Indonesia, diliputi berbagai hal yang menimbulkan tanda tanya. Masyarakat tidak mengetahui siapa sebenarnya yang mengundang Profesor Steve Hanke ke Indonesia, tokoh dibelakang usulan penerapan teknik ini. Para pendukung gagasan ini mengajukan berbagai dalih, seperti menuduh mereka yang tidak setuju sebagai tidak tahu arti sebenarnya dari CBS. Disebutkan pula oleh para pendukungnya bahwa mereka yang tidak setuju keliru melakukan perhitungan besarnya cadangan yang diperlukan atau terlalu kuatir tentang dari mana sumber tambahan cadangan devisa yang mungkin diperlukan. Saya kira mereka yang dulu gigih mendukung gagasan tersebut sekarang enggan mengingat apa yang pernah mereka usulkan atau katakan waktu itu.

Tulisan ini disajikan sebagai catatan sejarah mengenai diskusi pro dan kon dari adopsi teknik penetapan nilai rupiah secara tetap terhadap dollar dengan suatu pengaturan dewan mata uang dikenal sebagai currency board system atau CBS. Karena ini merupakan perkembangan yang sangat penting dari sejarah pengelolaan ekonomi makro Indonesia pada waktu berkecamuknya krisis, permasalahan ini penting untuk dicatat. Tulisan ini merupakan cacatan dari perkembangan pembahasan dan bagaimana kejadiannya seperti saya amati dan saya ingat terjadi waktu intu. Tentu saja gambaran ini tidak menyeluruh dan mungkin tidak akurat. Mudah-mudahan nantinya bisa disusun sejarah mengenai apa yang memang terjadi dari catatan yang dikumpulkan oleh mereka yang ikut menjadi pelaku atau pengamat sejarah yang terjadi waktu itu.

MENEBAK LATAR BELAKANG USULAN

Proses dilaksanakannya pembahasan usulan maupun aborsi dari usulan tentang teknik pematokan nilai rupiah terhadap dollar dengan menerapkan CBS selain mengandung berbagai misteri juga berjalan dengan sangat cepat ditengah krisis yang melanda Indonesia waktu itu. Apa yang terjadi pada penghujung tahun 1998 tersebut perlu kita letakkan pada tempatnya dalam sejarah pengelolaan perekonomian nasional agar dapat dipergunakan sebagai bahan pelajaran generasi yang akan datang.

Apa yang terjadi di masyarakat waktu timbulnya gagasan menerapkan CBS memang banyak mengandung teka-teki yang belum seluruhnya terjawab sampai kini. Sebagaimana dikatahui, sampai sekarang kita bersama belum mengetahui siapakah sebenarnya yang mengundang Professor Hanke dengan usulannya yang membuat geger ini. Bagaimana proses yang terjadi sehingga pada waktu Pemerintah sedang melaksanakan program stabilisasi dan restrukturisasi perekonomian nasional dengan bantuan IMF, tiba-tiba seseorang yang sebelumnya tidak ada yang mengenalnya baik secara pribadi atau secara profesionbal dapat diangkat menjadi penasehat team ekonomi yang kala itu dinamakan Dewan Pemantapan Katahanan Ekonomi dan Keuangan dengan membuat usulan yang merepotkan tersebut.

Professor Hanke sendiri mempunyai latar belakang yang menimbulkan tanda tanya, paling sedikit bagi sebagian besar anggota team ekonomi pemerintah waktu itu. Dia adalah seorang pengajar Ilmu Ekonomi Terapan pada Department of Geography and Environmental Engineering, Universitas John Hopkins; dikenal sebagai seorang penganjur penggunaan CBS. Dia juga menjadi Vice Chairman dari Friedberg Mercantile Group, suatu perusahaan keuangan yang bergerak dalam perdagangan valas yang diberitakan meraih keuntungan dari transaksinya di Asia Tenggara pada akhir 1997, termasuk dalam rupiah. Dalam salah satu kunjungannya di Jakarta, orang ini menginap di hotel berbintang lima di Jakarta atas tanggungan PT Astra dengan nama samaran Simon Holland1. Mirip ceritera dalam film saja.

Mungkin pertanyaan yang timbul dibenak banyak orang adalah mengapa pak Harto demikian inginnya menerapkan CBS? Saya kira sulit bagi kita mengetahui secara pasti apa alasan sesungguhnya. Akan tetapi menurut pernilaian saya pada dasarnya Pak Harto beranggapan bahwa masalah yang dihadapi Indonesia sejak Juli 1997 itu adalah masalah moneter yaitu melemahnya rupiah sebagai dampak dari ulah para spekulan valas. Beliau berharap bahwa masalah tersebut dalam beberapa bulan sudah bisa diselesaikan oleh Otoritas Moneter, Menkeu dan Gubernur BI2. Menghadapi kenyataan bahwa masalah ini justru semakin meluas, bahkan setelah diambil keputusan berat meminta bantuan IMF, maka suatu alternatif jalan keluar dari kemelut yang dihadapi perekonomian nasional sangat diperlukan.

Pada waktu itu menurut pengamatan saya pak Harto ingin secepatnya menyelesaikan masalah ekonomi untuk berkonsentrasi pada masalah politik, yaitu Sidang Umum MPR dan pemilihan kembali dirinya. Dalam keadaan demikian, suatu usul yang sangat menarik untuk menyelesaikan masalah moneter, dengan memperkuat rupiah dan memukul spekulan hanya dengan mengeluarkan suatu undang-undang, tentu sulit untuk ditolak3. Karena itulah usulan dari Steve Hanke ini menjadi sangat menggiurkan. Betapa tidak, nampaknya sang profesor ini menjanjikan dapat menyelesaikan masalah yang sedang dihadapi ekonomi nasional hanya dalam waktu singkat ( tiga minggu?) dengan cara yang demikian gampang, yaitu mengeluarkan undang-undang atau peraturan pemerintah pengganti undang-undang (Perpu) mengenai nilai tukar rupiah dan penerapan CBS.

Dalam salah satu pertemuan Dewan Pemantapan Ketahanan Ekonomi Nasional, Presiden Suharto telah menyebutkan bahwa ‘saya akan menerapkan sistim CBS, ini tanggung jawab saya’4; Selain itu Pak Harto waktu itu telah memanggil pimpinan DPR untuk memperlancar proses dikeluarkannya suatu Perpu mengenai hal ini. Persiapan untuk naskah Perpu tersebut telah dikerjakan oleh beberapa anggota Direksi Bank Indonesia yang saya tahu meskipun tidak memperoleh laporan resmi. Menkeu pada waktu dengar pendapat di DPR juga mengumumkan bahwa Pemerintah akan melaksanakan CBS. Pada waktu serah terima jabatan, Gubernur BI yang baru menjawab pertanyaan wartawan yang menunjukkan keyakinan akan efektifnya CBS serta peran BI dalam kaitan ini5. Jadi baik dari segi urgensi untuk menyelesaikan masalah merosotnya rupiah maupun persiapan penyusunan peraturannya, nampaknya CBS memang akan diterapkan waktu itu.

URUNGNYA PENERAPAN CBS

Mengapa rencana ini tidak jadi dilaksanakan? Alasan yang sebenarnya tentu sulit untuk diketahui. Akan tetapi beberapa perkembangan yang terjadi dapat digunakan untuk menjelaskan mengapa diurungkan niat tersebut. Dari unsur ekternal, dukungan IMF pada program kestabilan dan reformasi ekonomi keuangan yang sedang dilaksanakan memang tidak memberi ruang pada penerapan suatu kurs tetap dengan CBS. Selain itu, berbagai desakan telah dilakukan oleh pemerintah negara-negara besar, seperti A.S., Jerman Barat, Jepang, Australia dan Inggris. Dengan cara mereka masing-masing, seperti pembicaraan melalui telepon kepada Presiden Suhartio atau mengirim utusan pemerintah menemui presiden, semuanya mendesak agar pemerintah Indonesia tetap menjalankan program stabilisasi dan reformasi yang telah disepakati dengan IMF. Dengan lain perkataan, jangan menerapkan CBS.

Dari dalam sendiri, suatu memorandum dari Dewan Moneter yang menunjukkan konsekuensi penerapan CBS juga disampaikan kepada Presiden. Memorandum ini pada dasarnya menunjukkan bahwa berbagai persyaratan berat harus dipenuhi dahulu kalau suatu sistim nilai tukar tetap dengan CBS akan diterapkan di Indonesia. Pada dasarnya ini suatu memorandum yang secara profesional dan objektif menunjukkan persyaratan-persyaratan yang perlu dipenuhi kalau akan dianut teknik mematok nilai rupiah terhadap dollar dengan menerapkan suatu dewan mata uang. Tentu saja kalau dibaca teliti, meskipun memorandum ini tidak menolak penerapan CBS, akan tetapi pada dasarnya menunjukkan bahwa kondisi perekonomian nasional tidak mendukung pelaksanaan CBS secara efektif. Ini adalah memorandum dalam bahasa yang berlaku waktu itu, tidak terlalu jelas menolak tetapi jelas tidak mendukung.

Dalam hubungan ini persoalan teknis seperti berapa besarnya cadangan devisa yang diperlukan, bagaimana melayani pembelian valas, bagaimana dengan kredit program yang masih merupakan bagian dari kebijakan ekonomi yang tidak boleh ada lagi karena besar kecilnya likuiditas tidak boleh lagi diatur secara deskresi, dst, menjadi sangat penting. Memang kalau yang akan didukung hanya uang primer saja, maka kebutuhan cadangan devisa akan berbeda dengan kalau yang akan didukung uang beredar dalam arti yang lebih luas, apa yang dikenal sebagai M1 atau M2.

Akan tetapi selain perhitungan teknis ini yang harus diperhatikan pula adalah bahwa dalam sistim ini tidak boleh ada intervensi. Uang beredar setelah ditentukan jumlahnya dalam kaitannya dengan besarnya cadangan devisa dengan nilai yang tetap, maka naik turunnya jumlah uang hanya boleh terjadi dari naik turunnya cadangan devisa. Ini tergantung dari kegiatan ekspor dan impor serta aliran modal yang terjadi.

Sistim ini sering disebut ‘auto pilot’, artinya tidak boleh secara manual dirubah oleh pemerintah. Ini menuntut disiplin yang tinggi dari pemerintah, kepatuhan atau disiplin kepada peraturan dari semua pihak, dua hal yang sangat rawan dalam penyelenggaraan pemerintahan dan penegakan hukum di Indonesia waktu itu. Sanggupkah pemerintah tidak campur tangan untuk menentukan siapa yang dapat dan tidak dapat membeli dollar dengan harga yang telah ditetapkan tadi,? Cukupkah cadangan devisa menghadapi kemungkinan permintaan pembelian dollar yang jelas akan membludag dengan penentuan harga dollar setengah dari yang terjadi di pasar waktu itu? Inilah pertanyaan-pertanyaan yang ada dibenak saya dan rekan-rekan waktu itu. Jawabannya kebanyakan negatif. Semua inilah yang saya kira akhirnya menyebabkan urungnya penerapan kurs tetap dengan CBS yang sebenarnya telah dipersiapakan secara sangat serius tersebut.

PEMBERHENTIAN GUBERNUR BI DAN CBS

Apakah pemberhentian saya sebagai Gubernur BI sebelum berakhirnya masa jabatan berkaitan dengan sikap saya terhadap penerapan CBS? Memang benar bahwa pemberitaan di media tentang pemberhentian saya banyak dikaitakan dengan sikap saya terhadap rencana penerapan CBS. Ini terjadi baik dalam surat kabar di dalam maupun luar negeri.

Baru-baru ini Prof. Hanke menulis dalam suatu kolom di Asian Walstreet Journal6 yang mengatakan bahwa pemberhentian saya adalah berkaitan dengan BLBI yang menyebabkan kerugian pada BI. Saya akan menulis mengenai hal ini. Untuk sekarang saya hanya ingin mengatakan bahwa aneh kalau awal tahun 1998 telah mangatakan bahwa ternyata bank sentral ini merugi. Bagaimana menghitungnya? Tetapi yang lebih penting, ini tipikal omongan orang yang satu dua minggu melihat keadaan Indonesia lalu meresa tahu dan ahli, baik mengenai masalahnya maupun kumunikasinya dengan pak Harto ( bahasa prof. Djojodiguno tahun lima puluhan dulu, bahasa Jawa, remasa atau rumongso, artinya dia mengira tahu meskipun sebenarnya tidak ). Waktu Orde Baru ada ungkapan untuk orang-orang serupa "para ahli dari luar ini kalau beberapa hari/minggu tinggal di Indonesia adalah experts, setelah tinggal beberapa lama tahu betapa kurang tahunya keadaan, dan setelah bertahun-tahun di sini menjadi seperti kita-kita saja, ada yang ahli ada yang bukan" Saya kira kok keliru omongannya, seperti juga nasehatnya menerapkan CBS waktu itu.

Saya tidak tahu apakah sebenarnya yang menjadi alasan pemberhentian saya sebelum habis masa jabatan. Memang banyak yang cepat-cepat bicara, seperti tradisi lama, bahwa hal ini merupakan suatu yang biasa, termasuk penggantian yang tidak bersamaan dengan anggota kabinet lain. Ada pula yang mengatakan tahu pasti bahwa saya tidak menentang CBS, dsb. Tetapi memang keterangan dari mereka ini hanya kebiasaan latah di dalam masyarakat waktu itu. Sebenarnya pemberhentian pejabat tinggi negara setaraf menteri sebelum masa jabatan berakhir, apapun alasannya bukan suatu yang biasa pada waktu itu. Dalam sejarah Orde Baru hal ini tidak pernah dilakukan terhadap Gubernur BI atau pejabat lain. Memang dua tahun sebelumnya terjadi hal yang hampir serupa dengan Menteri Perdagangan, pada waktu ada penggabungan departemen ini dengan perindustrian. Juga pada waktu ada pengalihan tugas dari seorang menteri kepada jabatan lain. Akan tetapi jelas ini berbeda dengan kasus pemberhentian saya sebagai Gubernur BI.

Bahwa hal itu tidak dilarang dalam peraturan yang berlaku, itu benar. Akan tetapi kalau dikatakan itu barang biasa tentu keliru. Memang kedudukan Gubernur BI ini agak aneh. Sejak tahun 1983 dalam pengangkatan seseorang menjadi Gubernur BI juga dikatakan bahwa yang bersangkutan diberi status pejabat tinggi negara setingkat menteri. Gubernur BI adalah pejabat tinggi negara yang diberi status setara dengan menteri dan menjadi anggota Kabinet.

Memang inilah kehilangan independensi yang komplit dari BI sebagai bank sentral, pada waktu Gubernur BI menjadi anggota kabinet7. Dalam Kabinet Presidensial seperti Indonesia, memang anggota kabinet bisa diganti setiap saat oleh Presiden, jadi dimungkinkan oleh peraturan. Apakah ini sesuatu yang biasa? Jelas tidak dalam alam Orde Baru, karena selama tigapuluh dua tahun pemerintahan Suharto hal ini baru dilaksanakan sekali itu saja, seperti disebutkan di atas. Jadi bahkan dalam sistim yang berlaku, meskipun tidak ada peraturan yang melarang, hal ini sesuatu yang tidak pernah dilakukan. Dengan perkataan lain ini jelas bukan sesuatu yang biasa.

Keputusan Presiden mengenai pemberhentian saya ditanda tangani 11 Pebruari 1998. Saya mengetahuinya satu hari setelah itu, tanggal 12 Pebruari 1998 ( di Indonesia rahasia hanya berjalan satu dua hari saja). Jadi pada waktu menjadi tuan rumah pertemuan para Gubernur bank sentral negara-negara Asia Tenggara (SEACEN) di Denpasar tanggal 12- 15 Pebruari 1998, saya memang sudah tahu bahwa Keppres pemberhentian saya sudah ditanda tangani. Jadi saya harus berpura-pura masih menjabat Gubernur BI.

Sebelum meninggalkan Jakarta saya memang minta pada Mensekneg agar jangan diumumkan pada waktu saya memimpin sidang di Denpasar yang dihadiiri sepuluh Gubernur bank sentral anggota SEACEN dan tiga Gubernur negara tamu waktu itu. Atau saya tidak usah berangkat. Tetapi anehnya Presiden minta menyilahkan saya berangkat. Ini saya minta bukan untuk kepentingan saya, akan tetapi untuk Indonesia. Kalau diumumkan saya diganti waktu saya sedang menjadi tuan rumah suatu konperensi internasional kan bikin malu bangsa. Untuk saya sendiri tidak menjadi masalah karena mereka itu teman-teman yang sudah saya kenal beberapa tahun dalam berbagai pertemuan, bahkan untuk beberapa negara ASEAN malah kita mempunyai hubungan bilateral yang sering ketemu. Bahkan pada waktu menutup konperensi, kesempatan ini saya gunakan untuk pamit dari rekan-rekan gubernur SEACEN karena saya tidak akan menduduki jabatan saya lagi

Ini memang suatu peristiwa yang agak aneh. Memang secara hukum penggantian baru terjadi pada waktu Gubernur baru dilantik tanggal 19 Februari 1998, dua hari setelah saya dipanggil dan diberitahu secara resmi oleh Presiden mengenai penggantian tersebut. Pada waktu secara resmi diberitahu saya sudah sangat siap, karena tahu persis apa yang akan diberitahukan.

Mengenai sikap saya terhadap CBS saya kira kebanyakan pemberitaan di koran telah menangkapnya dengan benar. Memang saya tidak pernah mengatakan saya menentang, apalagi menentang karena takut kehilangan pekerjaan karena BI dikebiri, ini jelas tidak menjadi sikap saya. Mungkin perlu saya kemukakan apa yang saya sampaikan pada waktu saya bertemu Steve Hanke dalam rapat di kantor Menkeu minggu pertama Februari 1998. Pada waktu itu saya sampaikan pada sang profesor bahwa yang di hadapi Indonesia saat itu memang masalah krisis kepercayaan, yaitu kepercayaan masyarakat terhadap rupiah yang melorot, kepercayaan masyarakat terhadap perbankan ( nasabah, dan sesama bank di dalam maupun luar negeri) dan kepercayaan investor serta kreditor terhadap perusahaan swasta dalam mengembalikan pinjaman yang menumpuk. Kalau sistim kurs tetap dengan CBS bisa digunakan untuk menyelesaikan masalah krisis kepercayaan tersebut, saya hanya melihat bahwa ini menyangkut yang pertama saja. Profesor Steve Hanke mengatakan bahwa itu pertanyaan yang bagus, kemudian dia mencoba menerangkan hal-hal yang tidak terlalu relevan.

Yang sebenarnya saya sangat takut adalah bahwa dalam suatu sistim yang dikatakan ‘auto pilot’ itu perlu disiplin luar biasa dari pemerintah untuk tidak mengkotak katik apapun alasannya, dan penghormatan kepada supremasi hukum dari semua pihak . Ini semua bukan merupakan kekuatan kita. Di masyarakat saya tidak pernah terbuka menentang, jawaban saya pada wartawan hanya klasik’ perlu dipelajari dulu’. Selain itu ada beberapa kali pertemuan dengan Steve Hanke saya hanya mengirim Direktur BI, tidak hadir sendiri, seperti biasa saya lakukan untuk menunjukkan sikap saya.

Saya selalu berpegang pada pendirian bahwa setiap teknik itu mempunyai kekuatan dan kelemahannya. Untuk dapat bekerja secara efektif teknik atau instrumen ini harus didukung dengan berbagai hal yang merupakan persyaratan. Jadi sikap saya yang dalam bahasa waktu itu terus-terusan saya ungkapkan dengan "perlu dipelajari" merupakan sikap tidak mendukung penerapan CBS. Akan tetapi hal ini tidak disebabkan oleh hilangnya pekerjaan Gubernur BI, seperti banyak diasumsikan oleh berbagai pemberitaan. Ini juga bukan berarti tidak setuju dengna teknik atau sistim itu sendiri. Masalah utamanya adalah bahwa saya sangat menyadari ketatnya persyaratan yang saya tahu kita tidak akan dapat mematuhinya. Jadi sekiranya teknik ini diterapkan saya tahu bahwa sebentar kemudian persyaratannya akan dilanggar. Bagaimana mungkin pemerintah tidak akan campur tangan, bagaimana mungkin ada 'auto pilot' waktu itu? Bagaimana mungkin pemerintah berdisiplin tidak intervensi? Ini merupakan momok yang menghantui saya dalam proses pembahasan kemungkinan mematok rupiah secara tetap terhadap dollar dan menerapkan CBS.


1The Asian Wallstreet Journal, February 24, 1998

2Pada waktu permulaan dari krisis ekonomi nasional Presiden Sukarto minta Dewan Moneter agar perkembangan kurs itu dilaporkan setiap hari, selama beberapa minggu. Ini tanda bahwa pak Harto memperkirakan masalah ini akan bisa diatas dalam waktu dalam waktu dekat. Dari komentar mengenai laporan harian perkembangan kurs juga nampak bahwa Pak Harto melihat perkembangan pasar valas ini sangat dipengaruhi oleh para spekulan valas. Nampak dari komentar pada laporan yang beberapa kali tertulis "Pasti ada yang mempermainkan".

3Salah seorang anggota Dewan Pemantapan Ketahanan Ekonomi dari swasta pada minggu pertama Februari 1998 dikutip dalam suatu media yang mengatakan bahwa Bapak Presiden sudah menemukan 'senjata pamungkas' untuk menghadapi para spekulan . Saya kira yang dimaksud di sini adalah penerapan CBS tersebut. Mungkin perlu saya sebutkan bahwa Pak Harto waktu itu sangat penasaran terhadap para spekulan valas. Ini nampak dari pertanyaan maupun komentar beliau secara lisan maupun tertulis terhadap laporan mengenai perkembangan keadaan pasar.

4Xpos, no 08/1, 21-27 Februari 1998.

5Jawa Pos, 25 Pebruari 1998.

6Steve H.Hanke, Indonesia's Central Bank Goes Bust, ASWJ, 17/2/2000.

7Kalau tidak salah hanya ada satu negara lain di dunia ini dimana gubernur bank sentral menjadi anggota kabinet.