SEKITAR PERMASALAHAN BLBI

Oleh : J. Soedradjad Djiwandono
Gurubesar tetap Ilmu Ekonomi, Universitas Indonesia


BLBI DAN TUGAS BANK SENTRAL

Bantuan likuidtias BI kepada bank merupakan fasilitas yang biasa dipergunakan oleh bank sentral dalam menjalankan fungsinya menjaga kestabilan sistim perbankan dan sistim pembayaran nasional. Kalau suatu bank mengalami masalah likuiditas dan tidak dapat menyelesaikannya dengan sumber yang ada, maka bank sentral mempunyai kewajiban membantunya, tentu dengan berbagai persyaratan yang harus dipenuhi. Inilah arti 'lender of last resort' yang merupakan salah satu fungsi bank sentral.

Pada waktu krisis moneter yang melanda Indonesia dalam perkembangannya yang cepat juga menyulitkan posisi bank-bank sebagaimana disinggung di atas, kekurangan likuiditas menjadi masalah yang tidak hanya dialami satu dua bank saja, akan tetapi menular ke bank-bank lain yang semakin lama semakin meningkat jumlahnya. Bank yang mempunyai likuiditas harian berlebih semakin langka, sedangkan bank yang membutuhkan dana untuk menutup mismatch likuiditas semakin banyak karena meningkatnya penarikan dana nasabah dengan berbagai alasannya. Masalah mismatch dalam likuiditas menjadi sistemik, menyangkut banyak bank.

Pada waktu masalah ini menjadi semakin kritis, sebagian bank mulai tidak mampu menghadapi keadaan dan mulai timbul kasus-kasus pelanggaran ketentuan GWM 5%. Perbankan semula menghadapi penarikan dana nasabah dengan menggunakan dana mereka sendiri pada BI, akan tetapi kemudian karena kurang maka dana untuk pemenuhan GWMpun dipergunakan dan setelah sumber ini habis dipergunakan, bank-bank menghadapi masalah baru, yaitu saldo negatif pada BI.

Bank-bank mulai mengalami distress pada bulan Septermber-Oktober 1997. Perkembangan ini berlanjut dan semakin banyak bank yang melanggar GWM atau yang mengalami saldo negatif tersebut, terutama setelah penutupan bank pada permulaan Nopember 1997. Dari masalah yang hanya dialami oleh beberapa bank menjadi banyak bank. Dalam jargon perbankan Indonesia pada waktu tersebut mengalami perubahan masalah dari adanya distress dalam perbankan menjadi krisis perbankan.

Perkembangan diatas terjadi demikian cepatnya, suatu bank yang sehat dapat dengan cepat menghadapi masalah mismatch dalam likuiditas, dan karena ini merembet ke banyak bank (menjadi sistemik) maka dengan cepat berubah dan sebagian menjadi tidak solven. Perkembangan yang demikian cepat ini tidak bisa dibayangkan kalau kita tidak mengikuti atau mengalaminya; dari kondisi sehat menjadi tidak solven bisa terjadi dalam waktu singkat untuk berbagai bank.

Pada waktu Pemerintah sebagai jawaban terhadap rumor sangat kuat akan adanya gelombang penutupan bank yang berdampak sangat negatif menyatakan tidak akan melakukan penutupan lagi, maka bantuan likuiditas ini menjadi demikian meningkat karena penarikan luar biasa besar dari pemilik dana perbankan. Selain pemilik dana memindahkan dana mereka ke bank yang lebih dianggap aman, dunia usaha juga semakin tidak mempercayai bank sehingga perdagangan banyak yang dilakukan hanya dengan pembayaran tunai.Ini menyebabkan keluarnya uang kertas dari BI yang jauh melebihi keadaan normal. Bahkan pada waktu keadaan terpaksa, uang plastik lima puluh ribuan, yang telah ada didalam gudang sejak satu tahun sebelum saya masuk BI, karena sebagai 'commemorative notes' kurang laku berhubung harganya ditentukan dua kali lipat dari nilainya sebagai 'legal tender', akhirnya diedarkan untuk memenuhi kebutuhan tambahan uang menghadapi penarikan dana perbankan.

Pemberian BLBI kepada perbankan harus dibedakan dengan pemberian kredit program BI dalam rangka mendukung program Pemerintah ( seperti untuk pengadaan pangan dan KUD, KUT, KKPA dan program prioritas lain) melalui KLBI. Dari segi asal datangnya inisiatif, BLBI datang dari perbankan yang terpaksa meminta bantuan BI sebagai 'lender of last resort' karena menghadapi masalah ketidak seimbangan likuiditas yang tidak bisa ditutup dengan sumber dana lain yang lazim dalam perbankan. Selain itu, BLBI mempunyai suku bunga yang besarnya lebih dari suku bunga pasar karena didalamnya ada unsur 'penalty'.

Sedangkan KLBI dalam rangka kredit untuk sektor atau kegiatan yang diprioritaskan Pemerintah, inisiatifnya datang dari BI atas nama Pemerintah dan menyangkut suku bunga yang lebih rendah dari pasar, karena ada unsur subsidi. Keduanya sangat berbeda tetapi sering kurang disadari dalam pembicaraan di masyarakat. Perasaan adanya rasa keadilan yang tersinggung sebagian disebabkan oleh adanya sangkaan bahwa BLBI ini seperti KLBI, mengandung unsur subsidi suku bunga. Mengenai besarnya bantuan likuiditas yang besar bagi suatu bank dan kecil bagi yang lain, ya tentu saja karena besarnya bank menurut besarnya dana masyarakat atau kredit yang diberikan memang berbeda, ada yang besar ada yang kecil. Kembali kalau BLBI dilihat seperti KLBI pertanyaannya menjadi, mengapa bank yang besar diberi bantuan besar. Ya kebutuhan bank memang berbeda-beda. Ini juga bisa dianggap menyinggung rasa keadilan, kalau sudut pandang kita melihat BLBI ini seperti hadiah yang dibagi-bagikan.

Sering selain BLBI dianggap seperti KLBI dalam arti ada subsidi suku bunga, juga ada kecurigaan yang tidak berdasar bahwa dana yang berasal dari BI ini diberikan kepada perbankan dan kemudian oleh perbankan disalurkan sebagai kredit, kepada kelompok perusahaannya sendiri lagi. Kecurigaan ini timbul karena kesalah pengertian proses pemberian KLBI dengan BLBI yang berbeda. BLBI timbul karena adanya mismatch dalam likuiditas, karena adanya saldo negatif terhadap BI, bukan seperti pemberian KLBI untuk kredit program. Akan tetapi kalau memang terjadi penyelewengan dan kredit ini tidak dikembalikan, maka benar-benar ada masalah. Kalu hal ini terjadi, atau dalam hal terjadi penyelewengan oleh bank penerima, ini harus ditindak sesuai dengan kesalahannya. Demikian juga kalau memang ada unsur kolusi pejabat yang menerima uang imbalan dari pemberian BLBI, sudah seharusnya mereka ini dikenakan sanksi sesuai ketentuan yang berlaku.

Yang saya ingin tunjukkan adalah bahwa hal ini jangan diputuskan hanya semata-mata dengan mendasarkan diri pada argumen bahwa korupsi itu memang banyak dilakukan, jadi masalah yang berkaitan dengan BLBI ini tentu merupakan tindakan korupsi. Atau tuduhan korupsi atau penyelewengan itu mendasarkan atas argumen atau analisis yang kurang tepat, misalnya praanggapan atau konsep dan pemgertian yang keliru. Ini yang harus dihindarkan, sehingga tuduhan ini juga tidak menjadi salah alamat.

Suatu hal yang sering menimbulkan salah pengertian juga adalah bahwa kebijakan BI dalam memberikan bantuan berupa BLBI kepada bank-bank yang menghadapi masalah ketidak seimbangan likuiditas, selain diharuskan oleh ketentuan perundangan (pasal 32 ayat (3) UU nomor 13 tahun 1968 tentang Bank Sentral), juga bahwa sebagai bank sentral bantuan ini tidak ditujukan untuk membantu pemilik bank, siapapun dia atau mereka. Pemberian fasilitas ini adalah dalam rangka tugas bank sentral menjaga kestabilan sistim perbankan yang vital dalam penyelenggaraan sistim pembayaran nasional.

Apa yang terjadi bulan September dan Oktober, apalagi setelah penutupan 16 bank bulan Nopember 1997 jelas menunjukkan gejala gongcangnya sistim perbankan setelah banyak bank mengalami bank run, setelah banyak bank mengalami saldo negatif dalam hubungan mereka dengan BI. Bank-bank yang mengalami masalah likuiditas dan terpaksa melanggar ketentuan GWM 5% meningkat dari 14 bank pada waktu pengambangan rupiah media Agustus 1997 menjadi 51 buah akhir bulan tersebut. Pada akhir Desember 1997 tercatat ada 29 bank yang mengalami saldo negatif dengan BI.

Untuk seluruh jenis BLBI yang diberikan sebagaimana digambarkan diatas, sampai dengan akhir Oktober 1997 ada lebih dari 130 bank yang menerimanya. Jumlah penerima berbagai jenis BLBI ini meningkat sehingga pada akhir Nopember 1997 mencakup lebih dari 160 bank.

Kebijakan Pemerintah dalam menghadapi menjalarnya dampak krisis moneter pada perbankan dan sektor riil didasarkan atas Keputusan sidang Kabinet tanggal 3 September 1997. Dalam Petunjuk dan Keputusan Presiden pada Sidang Kabinet Bidang Ekku Wasbang dan Prodis tersebut mengenai langkah-langkah menghadapi masalah perbankan diputuskan sebagai berikut: Untuk itu kepada Saudara Menteri Keuangan dan Saudara Gubernur Bank Indonesia saya minta untuk mengambil langkah-langkah sebagai berikut:

  1. Bank-bank nasional yang sehat tetapi mengalami kesulitan likuiditas untuk sementara supaya dibantu
  2. Bank-bank yang nyata-nyata tidak sehat supaya diupayakan penggabungan atau akuisisi dengan bank-bank lain yang sehat. Jika upaya ini tidak berhasil, supaya dilikuidasi sesuai dengan peraturan perundangan yang berlaku dengan mengamankan semaksimal mungkin para deposan, terutama deposan kecil.
Jadi selain ketentuan umum dari perundangan yang berlaku (UU no 13 tahun 1968, pasal 32), keputusan Sidang Kabinet tanggal 3 September 1997 merupakan dasar berpijak dari kebijakan Bank Indonesia memberikan bantuan likuiditas kepada bank-bank yang menghadapi masalah likuiditas. Setelah kebijakan memberikan 'blanket guarantee' ditempuh, maka landasan pemberiannya adalah Keppres nomor 24 dan 26 tahun 1998. Keputusan Kabinet tanggal 3 September 1997 juga menjadi landasan pelaksanaan pencabutan ijin usaha ( secara populernya, penutupan ) 16 bank pada permulaan Nopember 1997.

Pendapat yang mengakui kebijakan pemberian BLBI hanya setelah dilaksanakannya 'blanket guarantee' pada akhir Januari 1998 sebenarnya kurang konsisten. Mengapa? Karena baik yang dilaksanakan BI sebelum maupun setelah tanggal dikeluarkannya blanket guarantee tersebut merupakan suatu kesatuan langkah dari bank sentral yang menjalankan fungsi sebagai 'lender of last resort', mengambil langkah menyelamatkan sistim perbankan dan sispem pembayaran nasional dari bahaya kehancuran karena krisis yang berkecamuk. Kalau ingin ditarik landasan hukumnya ya semuanya sama, baik pemberian berbagai bentuk fasilitas likuiditas sebelum Januari 1998 maupun pemberian jaminan menyeluruh tersebut semua mendasarkan diri atas Undang-undang nomor 13 tahun 1968.

Krisis kepercayaan terhadap perbankan ini bukan baru terjadi pada bulan Januari 1998, akan tetapi bebulan-bulan sebelumnya dan BI sebagai bank sentral menjalankan tugasnya untuk menjaga kestabilan sistim perbankan dan sistim pembayaran nasional. Dalam suatu krisis yang mempunyai dampak penularan (contagious) seperti yang kita alami, kecepatan bergerak sangat penting. Kalau dikemudian hari ternyata kebijakan ini mempunyai dampak yang meleset dari yang disasarkan permulaannya tidak bisa dengan serta merta dikatakan semua ini rekayasa atau penyelewengan, kemudian tidak diakui sebagai suatu kebijakan yang dilakukan suatu lembaga.

Argumen di atas tidak digunakan untuk mempertahankan tindakan penyelewengan, sekiranya ada, baik pada BI maupun bank penerima. Kalau yang ditemukan adalah penyelewengan dalam penggunaannya tentu harus dilihat pada bank-bank penenrimanya. Sedangkan masalah pemberian BLBInya harus dilihat pada bagaimana pelaksanannya sendiri, apakah memang terjadi pemberian, apakah pemberian fasilitas ini diakui dan ada dalam pencatatan pada bank penerima sesuai maupun BI, apakah jumlah tersebut sesuai, dst.

BERBAGAI PERSOALAN MENGGANJAL

Ada sementara pendapat yang mengatakan bahwa bukti adanya penyelewengan di BI itu sudah jelas dari kenyataan digantinya beberapa direktur BI pada bulan Desember 1997. Menurut hemat saya argument ini kurang konsisten kalau dikaji lebih jauh. Argumen ini pada dasarnya membenarkan bahwa apa yang dilakukan oleh Presiden Suharto waktu itu, yaitu mengganti empat Direktur BI adalah didasarkan adanya dugaan penyelewengan. Tentunya ini juga termamsuk pemberhentian saya sebagai Gubernur dan Dr. Boediono sebagai Direktur. Karena, meskipun tidak bersamaan terjadinya, semuanya diberhentikan sebelum masa jabatan berakhir, semuanya diluar kebiasaan, bahkan mungkin tidak sesuai ketentuan perundangan yang berlaku.

Kalau argumen tersebut benar, semua ini dalam rangka melakukan pembersihan orang-orang ini sebagai 'penyamun' yang harus diganti. Tetapi apakah hal ini masuk akal? Apa mereka yang berargumen semacam ini benar-benar yakin bahwa itu yang menjadi motivasi pemberhentian sebelum masa jabatan berakhir? Kalau memang semua ini penyeleweng yang harus dibersihkan, mengapa dikatakan 'diberhentikan dengan hormat?' Kita boleh saja mengatakan bahwa itu bahasa yang berlaku waktu jaman Orde Baru, istilah yang digunakan seolah-olah diperhalus padahal hanya mengaburkan maksud yang sesungguhnya saja. Memang benar terhadap tiga dari empat direktur yang diganti langsung dilakukan pemeriksaaan oleh pihak Kepolisian, tetapi bukan karena masalah BLBI. Dasar pemeriksaannya tidak jelas dari permulaannya. Bahwa semua ini, lima orang Direktur dan Gubernur harus disingirkan, apapun alasan yang sesungguhnya, memang telah menjadi kenyataan. Ini yang jelas. Akan tetapi apakah sudah jelas bahwa mereka ini diberhentikan karena tuduhan penyelewengan atau karena mereka ini penyamun?

Tiga mantan direktur bank sentral ini telah lebih dari dua tahun dicekal, tanpa ada kejelasan bagaimana sebenarnya tuduhannya. Apakah ini disebabkan orang-orang tersebut telah mempengaruhi proses penegakan keadilan? Kalau ya, mengapa mereka terus berstatus dicekal? Apa nggak aneh argumen semacam ini? Mengapa tidak ada yang menanyakan pada era reformasi ini apakah pencekalan selama lebih dari dua tahun tanpa ada proses kelanjutan ini bukan pelanggaran hak asasi seseorang?

Pada waktu memberikan jawaban di Komisi IX bulan Desember 1997 yang lalu saya menyatakan kurang imbangnya perjoangan penegakan keadilan yang hanya memusatkan pada menghukum yang salah saja. Ini bagus, tetapi tidak lengkap. Penegakan keadilan juga harus mencakup membebaskan dari tuduhan dan mengembalikan nama baik mereka yang secara tidak benar telah dituduh bersalah tetapi tidak terbukti bersalah. Mudah-mudahan permasalahan ini nantinya menjadi bagian dari upaya penegakan keadilan.

Mungkin perlu diingat bahwa dalam suasana 'serba diatur atau serba bisa diatur', dalam keadaan semua diseragamkan melalui baju, dari Abri, Korpri sampai ke pesta ulang tahun atau peresmian suatu pabrik di era Orde Baru, tidak berati bahwa individu-individu telah hilang sama sekali. Memang mereka tidak sevokal seperti dalam era reformasi, akan tetapi perlu diketahui bahwa tidak semua orang hanyut di dalam 'keseragaman' ini. Kalau banyak orang melakukan korupsi, berkolusi atau menjalankan nepotisme, tidak berarti bahwa tidak ada sama sekali orang atau individu yang 'berani berbeda' untuk tidak ikut dalam 'keseragaman' tersebut.

Tidak semua orang termasuk dalam gambaran Ronggowarsito yang takut untuk tidak ikut bergabung dengan kegilaan yang terjadi waktu itu karena takut menderita ( "mboya kaduman milik, kaliren wekasanipun", katanya). Sebab selain mereka ini masih ada kelompok lain, yang oleh pujangga ini dikatakan sebagai "eling lan waspada", mereka yang ingat, yang waras dan waspada. Mereka ini tidak ikut dalam gemerlapnya arus. Mereka ini 'berani menentang arus' meskipun tidak vokal mengungkapkannya. Memang sedih sebenarnya, di sini harus digunakan istilah 'berani menentang arus, padahal arus yang dimaksud adalah tindakan korupsi apapun bentuknya'. Apakah tidak ikut melakukan tendikan ekses itu memerlukan keberanian? Jawabannya, ya. Paling sedikit pada masa yang oleh banyak orang dikatakan sudah membudaya ini, pejabat yang tidak ikut ekses itu mempunyai suatu keberanian untuk hidup wajar, tidak korup, sesuatu yang tidak gampang dalam "jaman edan". Ironinya adalah bahwa ketidak gampangan ini tidak hanya menyangkut masa lalu dalam tidak ikut 'arus'. Akan tetapi juga masa kini, karena banyak orang yang rupanya sulit untuk percaya bahwa orang semacam ini ada di masyarakat kita. Apakah masyarakat kita telah sedemikian bobroknya? Rasanya saya tidak mau menerima ini.

BEBERAPA CATATAN

Sebagai penutup dari tulisan ini saya ingin mengemukakan beberapa catatan sebagai bahan renungan atau himbauan, sebagai berikut:

  • Saya membuat tulisan pendek ini untuk bahan kita bersama bahwa dalam era reformasi ini sebaiknya kita jangan membuat analisis atau konklusi yang hanya mendasarkan atas praanggapan, jangan hanya menggunakan persepsi untuk membuat konklusi. Jangan pula berpikir dengan mendasarkan atas stereotype atau generalisasi yang keterlalun. Stereotype itu hanya merupakan perkiraan kasar, akan tetapi kenyataan yang ada hanya bisa ditemukan dari pengkajian dengan melihat aspek-aspeknya secara menyeluruh. Stereotype itu seandainya memberikan gambaran hanya gambaran rata-rata, suatu gambaran teoritis. Menurut statistika kenyataan yang ada selalu merupakan deviasi dari rata-rata tersebut, berapa besar plus-minus masing-masing kasus dari angka rata-rata.
  • Yang lebih penting lagi janganlah kita membuat analisis atau konklusi dengan mendasarkan pada sikap 'tribalisme', saya pinjam dari terminologi yang digunakan Prof. Arief Budiman. Pernilaian demikian didasarkan atas pertimbangan apakah yang dinilai itu merupakan anggota kelompok saya atau tidak. Kalau dia termasuk didalam kelompok saya, maka dia tentu benar, tidak mungkin salah dan kalau salah saya ingin ikut menutupinya. Sebaliknya kalau yang kita nilai itu mereka yang diluar kelompok saya, maka dia atau mereka tentu salah, tidak benar dan kalau benarpun saya tidak mau mengakuinya. Yang lebih ekstrim, mereka yang diluar kelompok itu pada dasarnya 'non-human' karena itu bisa kita perlakukan apa saja,. Mereka itu pada dasarnya adalah musuh yang boleh dipersalahkan, dipermalukan, disakiti, bahkan dilanggar hak asasinya pun nggak apa - apa. Kelompok itu bisa berarti keluarga, suku, agama, daerah, alma mater, departemen, lembaga atau penggolangan yang lain. Dalam suatu negara dengan sistim pemerintahan yang dianut, persaingan antar lembaga itu sesuatu yang normal, bahkan bisa sehat dan dipelukan untuk penentuan akuntabilitas. Akan tetapi akhirnya semua harus menyadari ada di dalam negara yang sama, bukan lembaga yang satu menganggap yang lain itu 'diluar kelompok' karena itu sikap yang saya sebutkan di atas boleh saja dipraktekkan.
  • Dari aspek sosial dan mungkin moral, dalam masalah yang berkaitan dengan pemberian fasilitas seperti BLBI, yang sangat penting bagi mereka yang tersangkut, para pejabat adalah bahwa mereka tidak menerima imbalan dalam arti materi atau yang lain yang berkaitan dengan pemberian failitas ini. Mungkin ini tidak cukup, karena dalam suatu kebijakan seorang penentu kebijakan harus bertanggung jawab dalam arti akuntabilitas, dalam sesuatu hirarki kekuasaan atasan akhirnya harus ikut bertanggung jawab dari kesalahan bawahan. Akan tetapi pertanggung jawaban suatu kebijakan tentu berbeda dengan suatu tindakan pidana. Dalam hal ini semua minimal test bagi akuntabilitas sosial dan moralnya adalah apakah masing-masing bersih dari menerima imbalan atau tidak.
  • Bagaimana pengecekan bersih tidaknya seseorang pejabat? Sebenarnya tidak terlalu susah asal benar-benar ada niat dari semua pihak, baik para pejabat, mantan pejabat, dan aparat yang melakukan pengecekan serta masyarakat luas. Beberapa waktu terdengar akan dibentuk team pendaftaran kekayaan pejabat dan mantan pejabat. Mudah-mudahan hal ini bisa benar-benar terwujud. Untuk itu mereka yang duduk didalam team harus benar-benar individu-individu yang punya integritas, jujur dan bersih. Aparat yang melakukan pendaftaran atau pengecekan juga harus benar-benar bebas dari sogok menyogok. Mungkin dapat dilakukan dengan mewajibkan setiap pejabat atau mantan pejabat menyerahkan daftar kekayaan dengan posisi sebelum dan setelah menjabat. Dengan ini dapat diketahui apa yang terjadi selama menjabat, apakah pertambahan kekayaan selama menjabat wajar atau tidak. Team harus mempunyai kewenangan untuk melakukan pengecekan terhadap laporan tadi untuk mencocokan dengan laporan yang disusun secara 'self assessment', mencek hal-hal yang mencurigakan. Ini akan membedakan orang korup dan yang tidak, yang berteriak bersih tetapi sebenarnya kotor dengan yang benar-benar bersih.
  • Bagaimana dengan penyalah gunaan dari dana BLBI? Ya tentu mereka yang memperoleh dana ini harus bertanggung jawab. Kalau memang terbukti mereka membuat laporan yang tidak benar atau palsu, jelas mereka harus bertanggung jawab sesuai dengan ketentuan perundangan yang berlaku. Kalau mereka memalsukan laporan dan menggunakan dananya untuk mengeruk keuntungan, untuk memborong valas dan melarikan dana keluar negeri, mereka tentu harus mempertanggung jawabkannya. Kalau ada pejabat yang melakukan secara sengaja membantu terjadinya penyelewengan ini, apalagi kalau mereka menerima imbalan untuk hal ini, mereka harus mempertanggung jawabkan tindakannya ini.
  • Akhirnya saya ingin menghimbau pada para pengusaha, para bankir utamanya, agar mereka ini ikut aktif membantu upaya masyarakat dan pemerintah membangun pemerintahan, perbankan dan dunia usaha pada umumnya serta masyarakat yang bersih. Inilah waktunya anda harus menunjukkan diri, ikut membangun dunia usaha yang bersih dari KKN. Anda harus berani menunjukkan pemberian uang semir pernah dilakukan, kepada siapa dan berapa besar. Sebaliknya kalau ada pejabat yang disangka atau dituduh menerima uang padahal tidak, juga harus dibantu dengan mengatakan yang sebenarnya. Ini harus dilakukan dengan sejujur-jujurnya untuk membantu proses membangun masyarakat yang bersih dari praktek-praktek korupsi dan sogok-menyogok. Ini akan membantu proses penegakan keadilan yang menyeluruh, tidak hanya menghukum yang salah saja, tetapi juga memberikan 'clean bill' bagi yang memang bersih


[index]   [ back ]