SEKITAR PERMASALAHAN BLBI

Oleh : J. Soedradjad Djiwandono
Gurubesar tetap Ilmu Ekonomi, Universitas Indonesia


PENDAHULUAN

Akhir-akhir ini permasalahan laporan hasil audit Bank Indonesia oleh Badan Pemeriksa Keuangan sangat banyak dibahas dan diberitakan. Salah satu masalah yang mencuat berkaitan dengan audit tersebut adalah yang menyangkut apa yang kemudian disebutkan sebagai bantuan likuiditas yang diberikan Bank Indonesia kepada perbankan, dikenal sebagai BLBI.

Akan tetapi ramainya perdebatan mengenai hal ini belum menambah kejelasan mengenai apa sebenarnya masalah tersebut dan karena itu sulit pula digambarkan bagaimana penyelesaiannya. Pada waktu yang sama ada yang berpendapat bahwa semuanya sudah jelas dan tudingan siapa yang dianggap salah bahkan vonis nampaknya telah berjatuhan. Bank Indonesia dikatakan bobrok, bangkrut dan ternyata memang sarang penyamun.

Apa memang demikian? Tulisan ini disusun dengan maksud untuk membantu kejelasan pemasalahan BLBI, apa arti sesungguhnya dengan melihat pada latar belakang dan perkembangan permasalahan yang masih nampak simpang siur tersebut. Seandainya semua tuduhan itu benar, mudah-mudahan bukan dilancarkan atas konsep, informasi maupun anlisis yang kurang tepat. Permasalahannya demikian serius, sayang kalau kesimpulannya ditarik atas dasar berbagai hal yang kurang jelas dan dapat menimbulkan keraguan.

ESENSI MASALAH: Perbedaan Sudut Pandang ?

Pemberian BLBI nampaknya dilihat sebagai suatu tindakan yang mengandung unsur penyelewengan oleh Bank Indonesia dan karena itu merupakan suatu bukti kebobrokan bank sentral ini. Ini bahkan digambarkan sebagai suatu tindakan yang dapat dilihat sebagai penjarahan uang rakyat untuk memperkaya konglomerat yang dilakukan oleh pemilik berbagai bank bekerjsama dengan Bank Indonesia, suatu hal yang mengusik rasa keadilan. Alangkah seramnya masalah ini dan alangkah runyamnya bank sentral kita, kalau penggambaran atau tuduhan ini memang benar. Ini sekaligus membenarkan penyataan bahwa lembaga ini sarang penyamun.

Apakah memang demikian? Saya tahu bahwa dibenak banyak orang masalah ini dianggap telah demikian jelas; ada tindakan penyelewengan, ada korupsi yang terjadi karena kolusi antara pejabat BI dengan pemilik berbagai bank. Akan tetapi saya takut pernyataan yang menyebutkan sudah jelas ada penyelewengan ini mendasarkan atas berbagai asumsi atau prakonsepsi yang mungkin tidak tepat, bahkan tidak benar.

Nampaknya yang mendasari kecurigaan akan adanya kolusi ini adalah praanggapan bahwa karena dimasyarakat sangat banyak terjadi kolusi dan korupsi, maka tentu demikian pula dengan pemberian BLBI kepada perbankan. Mungkin pendapat ini mendasarkan pada argumentasi bahwa kalau orang cari secarik surat keterangan saja sering harus membayar uang semir, apalagi memperoleh BLBI. Mungkin tidak masuk diakal banyak orang bahwa pemberian fasilitas sebesar ini terjadi tanpa adanya uang pelicin. Saya kira inilah esensi dari tuduhan atau bahkan vonis yang mengatakan bahwa pemberian BLBI yang jumlahnya fantastis ini tentu menyangkut uang haram.

Karena kecurigaan terjadinya penyalah gunaan fasilitas ini dan karena besarnya jumlah dana yang tersangkut, maka kemudian dicurigai bahwa hal ini tentu terjadi karena kolusi yang menyangkut uang pelicin. Inilah dasar dari emosi yang meluap untuk mengatakan bahwa dalam permasalahan BLBI tentu ada unsur kolusi dan korupsi.

Kecurigaan ini bertambah karena aturan yang jelas dari pemberian BLBI tidak pernah diketahui umum karena memang sangat sedikit pemberian penjelasan kepada masyarakat. Bank Indonesia yang memang tidak banyak memberikan penjelasan kepada masyarakat mengenai permasalahan ini dianggap kurang transparan, bahkan mungkin ada tuduhan bahwa ada kesengajaan merahasiakan hal ini. Dengan perkataan lain kurang atu tidak adanya penjelasan ini dianggap merupakan suatu kesengajaan untuk merahasiakan atau menutup masalah.

Pada waktu audit BPK menyebutkan bahwa terdapat kelemahan pengawasan intern, dan karena itu angka yang disajikan tidak bisa diterima kebenarannya, maka sebagian orang langsung menginterpretasikan hal ini sebagai suatu konformasi adanya peyelewengan dalam pemberian BLBI. Demikian mungkin kecurigaan dan tuduhan dari mereka yang mengatakan bahwa ada ketidak beresan pemberian BLBI kepada perbankan pada waktu berkecamuknya krisis. Padahal sekiranya kecurigaan tersebut tidak ada sebetulnya, bahkan sekiranya terjadi penyelewengan pada penggunaannya, ini tidak otomatis berarti ada penyelewengan dalam pemberian fasilitas tersebut.

Keengganan untuk mengakui apalagi menerima, bahwa kondisi waktu krisis itu berbeda dengan keadaan normal juga menyebabkan besarnya kecurigaan tersebut. Karena itu perbedaan ukuran yang digunakan untuk menilai keadaan juga menambah kecurigaan ini. Padahal sebenarnya bukan sesuatu yang aneh kalau pernilaian suatu keadaan yang luar biasa - seperti krisis - dengan menggunakan ukuran-ukuran yang berlaku untuk keadaan normal, menghasilkan suatu yang menampakkan kesenjangan. Perbedaan atau kesenjangan ini menjadi masalah karena adanya kecurigaan tersebut. Sedang tanpa kecurigaan tersebut sebenarnya tidak harus mengherankan bahwa kita mempunyai gambaran yang berbeda antara kondisi keadaan krisis dan normal. Akan tetapi kalau kita tidak mau mengakui bahwa kondisinya berbeda, karena itu ukuran yang digunakan juga sama, maka kecurigaan tersebut menjadi timbul. Seandainya semua ini terjadi dalam keadaan normal, tanpa ada krisis, adanya kecurigaan tersebut sudah selayaknya.

Pada waktu saya memberi penjelasan dalam rapat dengar pendapat di Komisi IX DPR awal Desember 1999 berkaitan dengan permasalahan fasilitas preshipment, saya mengatakan bahwa dalam krisis kecepatan bertindak itu sangat penting, ' speed is the essence'. Kecepatan bertindak ini menuntut indentifikasi masalah, analisis dan penentuan tindakan, termasuk aturan pelaksanaannya harus dilakukan sangat cepat, bahkan seolah-olah semua dilaksanakan secara simultan. Hal ini kadang kala mengorbankan ketelitian. Kalau diukur dengan persyaratan atau ukuran keadaan normal maka nampak yang dilakukan minimal kelihatan acak-acakan atau ngawur. Akan tetapi yang lebih seram adalah anggapan atau asumsi adanya kesengajaan untuk suatu rekayasa dalam suatu perbuatan kolusif guna mencari keuntungan pribadi atau kelompok.

Memang menganalisis setelah semuanya terjadi, termasuk implikasi yang timbul memberi keuntungan bagi yang menganalisis, seolah-olah menjadi jauh lebih tajam dari mereka yang harus melakukan tanpa informasi yang mencukupi. Di Amerika Serikat ada istilah 'Monday night quarterbacking', artinya menganalisa setelah kejadian berlalu. Ini memang nampak gampang karena semuanya tampak lebih jelas, termasuk implikasi dari masalah serta jalan keluar yang telah diambil dan ternyata tidak optimal, bahkan mungkin keliru, menurut kaca mata sekarang.

Masih ada satu lagi catatan saya. Memang sekarang ternyata krisis di Indonesia dan segala implikasinya lebih parah dari negara-negara lain, meskipun semula kebanyakan mengakui bahwa pada awalnya baik kondisi maupun langkah-langkah yang diambil keadaan Indonesia lebih baik dari negara-negara lain yang terkena krisis berat. Di dalam negeri pengakuan ini memang hampir tidak ada. Akan tetapi ini mungkin karena 'budaya' kita yang sangat susah memberi apresiasi, bahkan untuk hal yang jelas terjadi.

Akan tetapi maaf kalau saya merasa perlu mengingatkan disini, bahwa krisis ini memang tidak hanya terjadi di Indonesia saja. Saya kira catatan Dr. Stiglitz, Chief Economist Bank Dunia mengenai hal ini pantas direnungkan. Dengan menggunakan ilustrasi kecelakaan mobil di suatu jalan dia mengatakan bahwa kalau kecelakaan tersebut hanya sekali dua kali terjadi, mungkin yang salah adalah pengemudinya. Akan tetapi kalau kecalakaan tersebut sering sekali terjadi atau terdapat banyak kecelakaan ditempat tersebut, maka mungkin perlu dipertanyakan konstruksi dari jalan tersebut serta keadaan sekelilingnya.

Dengan mengambil paralelisasi dari kecelakaan di atas, krisis yang melanda demikian banyak negara ini memang tidak bisa kita lihat sebagai suatu yang berdiri sendiri. Kita harus bersedia mengakui bahwa krisis yang terjadi selain saling terkait juga merupakan masalah yang berkaitan dengan sistim yang berlaku, kelembagaan atau infrastruktur yang ada pada perekonomian masing-masing, baik pada sektor ekonomi-keuangan maupun sosial-politik. Kelembagaan atau infrastruktur yang merupakan bagian dari sistim yang ada ini merupakan lingkungan bekerjanya roda ekonomi-keuangan. Kita boleh saja mengatakan ini terlalu teoritis atau abstrak, akan tetapi semua ini sangat jelas mempunyai andil mengenai terjadinya krisis, bagaimana jalan keluar yang dicoba ditempuh, bagaimana reaksi masyarakat dengan seluruh implikasi dan dampaknya. Terlalu cepat menuduh pengemudinya yang salah, meskipun mengasyikkan dapat menjauhkan kita dari menemukan masalah yang sebenarnya. Terlalu lama berdebat dalam mencari siapa yang salah juga mengandung resiko bertambah besarnya masalah yang akhirnya harus diselesaikan dan biaya yang harus dipikul.

Apakah ini merupakan upaya memindahkan kesalahan pada keadaan yang terjadi, pada sistim yang ada atau pada orang lain? Tidak, bukan demikian. Ini hanya mengingatkan bahwa menggunakan asumsi seolah-olah semuanya serba normal, semua persyaratan dipenuhi, untuk menganalisa apa yang terjadi pada waktu krisis, pada waktu keadaan sangat jauh dari biasa, jelas tidak realistis. Memang dalam analisis politik harus ada yang diminta bertanggung jawab. Tetapi ini harus dibedakan dengan menentukan siapa yang menjadi kambing hitam.

APA SEBENARNYA BLBI ?

BLBI merupakan fasilitas dari Bank Indonesia untuk menjaga kestabilan sistim pembayaran yang dapat terganggu karena ketidak seimbangan (mismatch) antara penerimaan dan penarikan dana pada bank-bank, baik jangka pendek maupun panjang. BLBI juga merupakan fasilitas untuk menjaga kestabilan sistim perbankan yang bisa terganggu karena penarikan dana perbankan secara besar-besaran pada bank-bank. BLBI juga menyangkut fasilitas yang dipakai dalam operasi pasar terbuka, penyelamatan bank maupun dana talangan dalam menjaga kestabilan sektor perbankan. Secara umum BLBI adalah fasilitas Bank Indonesia yang tersedia bagi perbankan diluar kredit likuiditas BI (KLBI).

Komponen terbesar dari BLBI adalah bantuan likuiditas Bank Indonesia yang diberikan kepada bank-bank yang mengalami masalah ketidak seimbangan antara penerimaan dan penarikan dana yang tidak dapat ditutup dengan sumber lain. Suatu bank dapat menghadapi masalah ketidak seimbangan aliran dana ini, meskipun kondisinya baik atau sehat. Dalam perkembangan harian, bisa saja aliran dana masuk dari tagihan lebih kecil dari yang keluar karena kewajibannya. Dalam suatu kliring harian, bank yang pembayarannya lebih besar dari pemasukan dananya, disebut kalah kliring.

Berbeda dengan apa yang secara umum masyarakat berpendapat, sebenarnya suatu bank kalah kliring bukan merupakan masalah yang harus dirisaukan atau ini sebenarnya suatu hal yang biasa saja. Tentu saja ini berbeda dengan keadaan kalah kliring secara terus menerus. Kalau ini terjadi maka bank tersebut tentu menghadapi masalah diluar ketidak seimbangan aliran likuiditas harian, termasuk masalah tidak solven yang bersumber pada besarnya kredit macet atau masalah manajemen.

Mengenai masalah kalah kliring ini nampaknya ada kesan di masyarakat yang tidak seluruhnya benar. Di masayarakat kita rumor adanya bank kalah kliring (tidak harus benar terjadi) bisa menyebabkan nasabah pada berama-ramai menarik dana deposito dan tabungannya dari bank yang didesas-desuskan kalah kliring tersebut. Ini implikasi dari transparansi yang belum ada dan kurang mengertinya masyarakat (bukan salah masyarakat). Hal ini berpadu dengan memburuknya kredibilitas otorita di masyarakat pada waktu krisis yang kemudian menyebabkan timbulnya reaksi masyarakat secara ekstrim seperti beramai-ramai menarik dana mereka.

Pada waktu krisis rumor demikian banyak beredar dan sangat mengganggu pengelolaan kestabilan sistim perbankan. Ada bank yang diberitakan salah satu cabangnya di Singapore ditutup dan ini menyebabkan terjadinya penarikan dana nasabah cukup besar, padahal bank yang bersangkutan punya cabang di Singapore saja tidak. Ada pula bank yang diberitakan pemiliknya, seorang konglomerat, meninggal dan ini menimbulkan dampak yang serupa pada bank tsb. Sedihnya persaingan yang kurang sehat antar perbankan sering mendorong terjadinya rumor yang dapat mempersulit posisi suatu bank. Ini masalah belum kuatnya 'governance' pada industri perbankan kita, tidak hanya pada otoritanya. Kalau hal ini meluas maka akhirnya justru merugikan perbankan sebagai sistim. Ini memang terjadi pada waktu kredibilitas otorita dan Pemerintah pada umumnya menurun dalam krisis yang berkepanjangan.

Dalam keadaan normal, bank yang kalah kliring dapat mencari dana untuk menutup kekurangan tersebut dengan meminjam dari bank lain. Pinjaman ini dicari dari pasar uang antar bank dengan suku bunga yang berlaku. Di Jakarta untuk sejumlah bank besar (dulu sebanyak lebih dari 20 bank) terdapat tingkat bunga antar bank yang disebut JIBOR ( Jakarta inter bank offer rate ) yang menjadi patokan. Akan tetapi untuk bank-bank lain, bank-bank kecil, biasanya harus membayar bunga yang jauh lebih besar dari suku bunga yang berlaku bagi bank-bank besar yang tergabung dalam JIBOR ini. Karena pinjaman ini hanya untuk jangka waktu sangat pendek, suku bunga pinjaman antar bank ini lebih tinggi dari yang berlaku untuk pinjaman kepada nasabah biasa yang diketahui masyarakat luas.

Pada waktu krisis keuangan mulai menyerang perbankan, yaitu setelah keketatan likuiditas meningkat sebagai implikasi dari pengambangan rupiah dan tindakan mempertahankan nilai rupiah melalui kebijaksanaan fiskal (menahan pengeluaran rutin), kebijakan moneter (peningkatan suku bunga SBI sampai lebih dari dua kali lipat dan penghentian pembelian SBPU oleh BI) dan gebrakan pada dana perbankan (pengalihan deposito berbagai BUMN dan Yayasan menjadi SBI), maka menurunnya kepercayaan antar bank mulai dirasakan. Pasar uang antar bank menjadi lebih terkotak-kotak, bank yang masih mempunyai kelebihan likuiditas harian tidak bersedia melepas likuiditasnya di pasar uang antar bank. Kalau bersedia melepas likuiditas yang berlebih, hanya kepada bank lain yang benar-benar dikenalnya, dan melepasnya dengan suku bunga yang sangat tinggi. Dalam keketatan likuiditas sekitar September 1997 ada bank yang harus membayar suku bunga setinggi 200% per tahun, bahkan lebih tinggi lagi untuk memperoleh dana guna menutup kekurangan likuiditasnya. Ini yang menimbulkan sebagian kritik menyalahkan kebijakan pengambangan rupiah pertengahan Agustus 1997.

Sebagian bank tidak dapat memperoleh akses likuiditas sama sekali, padahal mengalami masalah mismatch likuiditas. Bank-bank inilah pada dasarnya yang terpaksa lari ke BI untuk mengajukan permintaan bantuan likuiditas. Mengapa terpaksa? Karena sebenarnya, dalam keadaan normal, mereka tidak mau kalau diketahui bank lain bahwa mereka pergi ke BI untuk meminta bantuan likuiditas. Dalam keadaan normal hal ini dianggap sama dengan menunjukkan kelemahan mereka kepada bank-bank lain, yang merupakan suatu tabu. Selain itu suku bunga fasilitas diskonto ini lebih tinggi dari suku bunga pasar antar bank, karena mengandung suatu hukuman atau penalty. Di sinipun nampaknya terdapat salah pengertian di masyarakat. Seolah-olah BLBI ini seperti kredit likuiditas BI untuk program-program Pemerintah melalui KLBI yang suku bunganya lebih rendah dari suku bunga pasar atau ada unsur subsidinya. Padahal suku bunga BLBI selalu lebih tinggi dari suku bunga pasar antar bank (JIBOR) yang juga lebih tinggi dari suku bunga untuk nasabah biasa bank, karena jangka waktunya sangat pendek.

Ini salah satu sebab mengapa dalam keadaan sangat ketatnya lukuiditas dan dalam keadaan menurunnya kepercayaan terhadap perbankan BLBI ini meningkat besar, karena jumlah pokok dana itu sendiri maupun suku bunganya yang jauh lebih tinggi dari suku bunga pasar. Selain itu, bagi bank yang kehilangan dana deposito dalam valas, pada waktu ada penarikan besar-besaran, maka keperluan dana bantuan likuiditas dalam dollar ini pada waktu dirupiahkan menjadi sangat besar sebagai akibat dari terpuruknya nilai rupiah selama krisis.

Mungkin perlu dikemukakan di sini bahwa setiap bank itu mempunyai rekening pada BI. Di dalam rekening ini ada tagihan perbankan kepada BI yang minimal sebesar cadangan wajib bank yang harus disimpan di BI atau yang disebut giro wajib minimum (GWM). Sebagaimana diketahui, sejak Pakto 1988 besarnya giro wajib minimum ini adalah 2% dari dana pihak ketiga yang semula tidak perlu disimpan di BI. Akan tetapi sejak tahun 1996 saya lakukan perubahan, GWM dinaikkan menjadi 3% dan setahun kemudian menjadi 5% dari dana pihak ketiga. Selain itu mulai saat tersebut dana GWM harus disimpan di BI. Mungkin masyarakat ingat betapa gencarnya kritik dari banyak pengamat waktu BI meningkatkan GWM, padahal dalam benak saya peningkatan itu harus dilanjutkan untuk mendorong kehati-hatian perbankan. Coba bayangkan seandainya ketentuan GWM belum dirubah jumlah BLBI tentu akan lebih besar lagi. Dalam keadaan normal biasanya bank mempunyai saldo positif pada BI lebih besar dari GWM tersebut, sekedar untuk jaga-jaga.

Kalau suatu hari bank kalah kliring, bisa juga bank yang bersangkutan menggunakan dana yang ada di BI tersebut sepanjang ini masih tidak mengurangi GWM. Bank akan cari sumber diluar BI sedapat mungkin dan tidak akan menggunakan dananya untuk pemenuhan GWM, karena implikaksi dari penggunaan fasilitas BI maupun penalti yang harus dibayar kalau ketentuan GWM dilanggar. Sanksi pelanggaran GWM adalah 150% dari JIBOR overnight untuk setiap pelanggaran dan terus meningkat menjadi 400% dari JIBOR kalau pelanggaran terjadi dalam dua minggu berturut-turut.


[index]   [ next ]