Oleh : J. Soedradjad Djiwandono
Gurubesar tetap Ilmu Ekonomi, Universitas Indonesia

DASAR HUKUM

• Pada dasarnya pemberian BLBI kepada perbankan didasarkan atas berbagai ketentuan sebagai berikut:

1. Undang-undang nomor 13 tahun 1968 tentang Bank Sentral dalam pasal 29 ayat (1) dan pasal 32 ayat (3) serta Penjelasan Umumnya yang menyebutkan bahwa sebagai lender of last resort Bank Sentral dapat memberikan kredit likuiditas kepada bank-bank untuk mengatasi kesulitan-kesulitan likuiditas yang dihadapi dalam keadaan darurat
2. Pasal 37 ayat (2) huruf b UU no 7 tahun 1992 yang mengatakan bahwa " Dalam hal suatu bank mengalami kesulitan yang membahayakan kelangsungan usahanya, maka Bank Indonesia dapat mengambil tindnakan lain sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
3. Pasal 2 ayat (1) Keputusan Presiden no 120 tahun 1998 yang mengatakan "Bank Indonesia dapat memberikan jaminan atas pinjaman luar negeri dan atau atas pembiayaan perdagangan internasional yang dilakukan oleh bank"
4. Pasal 1 Keputusan Presiden no 26 tahun 1998 yang mengatakan "Pemerintah membebri jaminan bahwa kewajiban pembayaran bank umum kepada pemilik simpanan dan krediturnya akan dipenuhi" dan
5. Pasal 2 ayat(1) Keputusan Presidien no 1998 yang mengatakan "Pemerintah memberikan jaminan terhadap kewajiban pembayaran Bank Perkreditan Rakyat"
6. Petunjuk-petunjuk dan Keputusan Presiden pada Sidang Kabinet Terbatas Bidang Ekku Wasbang dan Prodis pada tanggal 3 September 1997 yang mengatakan" Krisis di beberapa negara menunjukkan bahwa sektor keuangan --khususnya perbankan-- merupakan unsur yang sangat penting dan dapat menjadi pemicu serta memperbuuruk keadaan. Untuk itu kepada Saudara Menteri Keuangan dan Saudara Gubernur Bank Indonesia saya minta untuk mengambil langkah-langkah sebagai berikut:

1. Bank-bank nasional yang sehat tetapi mengalami kesulitan likuiditas untuk sementara supaya dibantu
2. Bank-bank yang nyata-nyata tidak sehat, supaya diupayakan penggabungan atau akuisisi dengan bank-bank lainnya yang sehat.

Jika upaya ini tidak bebrhasil, supaya dilikuidasi sesuai dengan peraturan perundangan yang berlaku dengan mengamankan semaksimal mungkin para deposan, terutama para deposan kecil"

BUKAN KLBI

• Di masyarakat sering nampak ada salah pengertian yang mengacaukan BLBI dengan kredit likuidtas BI atau KLBI, sering keduanya dianggap sama. Untuk gampangnya BLBI adalah berbagai bentuk fasilitas likuiditas untuk perbankan dengan berbagai sasaran peruntukannya diluar KLBI. Sedangkan KLBI adalah kredit BI untuk membantu kegiatan atau sektor yang diprioritaskan oleh Pemerintah atau kredit untuk program-program Pemerintah, seperti pengadaan pangan melalui Bulog, kredit untuk koperasi unit desa (KKUD), kredit untuk usaha tani (KUT) dan kredit untuk koperasi primer bagi anggotanya (KKPA) yang suku bunganya mengandung unsur subsidi karena itu lebih rendah dari suku bunga pasar.

• Ada dua unsur pokok perbedaan BLBI dengan KLBI, datangnya inisiatif dan suku bunga. Dari segi asal datangnya inisiatif, BLBI datang dari bank yang mengajukan permintaan bantuan kepada BI -- sebagai lender of last resort --karena menghadapi masalah ketidak seimbangan likuiditas (mismatch) antara penerimaan dana dan pemmayaran yang tidak bisa ditutup dengan sumber dana lain yang lazim dalam perbankan. Sedangkan dalam hal KLBI inisiatif datang dari BI, yang membantu pelaksanaan program Pemerintah (sebagai agent of development) memberi kredit kepada bank pelaksana agar menyalurkan kredit tersebut pada sektor atau kegiatan atau kelompok yang diprioritaskan dalam program Pemerintah. Dari aspek suku bunga, BLBI mempunyai suku bunga yang mengandung unsur penalti untuk mengurangi moral hazard karena itu selalu lebih tinggi dari pasar. Sedangkan suku bunga KLBI mengandung unsur subsidi, karena itu lebih rendah dari suku bunga pasar. Dana kredit-kredit dengan KLBI ini sering merupakan campuiran dari dana BI (KLBI), dana anggaran dan dana dari bank pelaksana sendiri, ini yang memungkinkan diberikan subsidi suku bunga.

• Mengenai besarnya bantuan likuiditas yang berbeda-beda sangat besar untuk bank -bank besar dan kecil bagi yang lain, ya tentu saja karena besarnya bank menurut besarnya dana yang dihimpun dari atau kredit yang diberikan kepada masyarakat memang berbeda, ada yang besar ada yang kecil. Kalau BLBI dianggap sama dengan KLBI maka salah satu dasar pemberiannya adalah pertimbangan keadilan. Di sini bisa timbul pertanyaan, mengapa bank yang besar diberi bantuan (BLBI) yang besar pula, apa ini tidak bertentangan dengan rasa keadilan? Ini dianggap menyinggung rasa keadilan karena melihat BLBI sebagai fasilitas atau hadiah untuk dibagi-bagikan. Menggunakan argumen ini untuk KLBI memang tepat, tetapi tidak untuk BLBI.

• Sering ada kecurigaan bahwa dana yang berasal dari BI ini diberikan kepada perbankan dan kemudian oleh perbankan disalurkan sebagai kredit, kepada kelompok perusahaannya sendiri lagi. Dengan lain perkataan seperti proses penyaluran kredit yang mengandung KLBI. Kecurigaan ini timbul karena kesalah pengertian proses pemberian KLBI dengan BLBI yang berbeda. BLBI timbul karena adanya mismatch dalam likuiditas, karena adanya saldo negatif terhadap BI, sedangkan pemberian KLBI berdasarkan pertimbangan perlunya mendorong kegiatan atau sektor tertentu dalam perekonomian yang didorong dengan kredit program.

• Akan tetapi kalau memang terjadi penyelewengan dan kredit ini tidak dikembalikan, maka kita bicara mengenai masalah yang berbeda. Kalau hal ini terjadi, atau dalam hal terjadi penyelewengan oleh bank penerima, ini jelas masalah yang harus diselesaikan. Penyelewengan pemanfaatan BLBI harus ditindak sesuai dengan kesalahannya. Demikian juga kalau memang ada unsur kolusi pejabat yang menerima uang imbalan dari pemberian BLBI, sudah seharusnya mereka ini dikenakan sanksi sesuai dengan kesalahannya.

KREDIT LIKUIDITAS BANK INDONESIA ( KLBI )

PERMASALAHAN BEBAN PEMBIAYAAN BLBI

• Jumlah BLBI ternyata sangat besar. Ini terutama disebabkan oleh terjadinya krisi yang berkepanjangan dan karena jalan keluar yang prosesnya, apapun alasannya, ternyata memakan waktu sangat panjang. Padahal dalam penyelesaian mamsalah yang terkait dengan krisis yang mempunyai dampak penularan atau contagious, kecepatan itu sangat penting. Kecepatan untuk mengetahui atau mengidentifikasi, menenrima dan dalam mencari solusi membuat rencana dan melaksanakannya dengan tepat, cepat dan konsisten itu sangat menentukan berhasil tidaknya. The sooner the better, kata orang, karena itu speed is the essence. Memang dalam hal ini sering kecepatan mengorbankan ketelitian.

• Besarnya jumlah BLBI sebenarnya tergantung mana saja dari jenis-jenis fasilitas itu yang akan dimasukkan. Kalau difinisi yang diambil yang sangat umum, bhawa BLBI adalah semua bantuan likuiditas BI untuk perbankan diluar KLBI, maka jumlah ini jelas sangat besar. Selain jumlah akhir dan komposisi dari BLBI mungkin perkembangan dari jumlah tersebut juga perlu diperhatikan untuk melihat perkembangan masalah yang kerkaitan dengan pemberian BLBI ini.

• Berbagai permasalahan yang timbul dari jumlah BLBI ini akan nampak kalau diikuti hasil audit BPK yang menunjukkan pernilain lembaga tersebut untuk masing-masing jenis BLBI mana yang dianggap tepat dan mana yang tidak untuk pembebanannya pada anggaran Pemerintah. Dalam hal ini mungkin ada beberapa jumlah besarnya BLBI yang bisa dijadikan patokan untuk dibahas statusnya, sebagai berikut:

• Jumlah BLBI posisi Maret 1998 yang disebutkan dalam pengalihan hak tagih BI kepada Pemerintah (BPPN) berkaitan dengan penyerahan 54 bank dibawah pengawasan BPPN adalah sebesar RP 144,5 t yang kemudian menjadi basis dikeluarkannya obligasi yang sama besarnya dengan jumlah ini. Kepada jumlah ini mamsih ditambah dengan Rp 20 T untuk membayar kewajiban PT Bank Ekspor-Impor Indonesia. Keduanya berjumlah Rp. 164,5 t

• Diluar ini masih ada penyediaan dana penjaminan (blanket guarantee) sebesar Rp.53,8 t

• Dalam laporan auditnya BPK hanya membuat audit mengenai jumlah BLBI diluar dana penjaminan atau Rp 164,5 t saja. Jumlah ini menurut laporan BPK harusnya terlebih dahulu disepakati antara Depkeu dengan BI. Dan karena kesepakatan mengenai kriteria pemberian BLBI antara kedua instansi belum ada, maka kesepakan mengenai jumlah tersebut juga belum ada. Ini yang menyebabkan BPK mengambil keputusan untuk tidak memberikan pendapat. Sedangkan dalam audit yang dilakukan, karena belum adanya kriteria yang disepakati maka BPK melakukan pengecekan kelayakan jumlah-jumlah tersebut berdasarkan ketentuan BI yang seharusnya diikuti. Pendapat yang pada akhirnya menghasilkan laporan jumlah mana yang layak dipikul Pemerintah dan mana yang tidak layak didasarkan atas pengecekan proses pemberian BLBI dengan ketentuan atau persyaratan yang ada. Kalau ketentuan tsb tidak dipatuhi maka BPK berpendapat bahwa jumlah BLBI yang tidak mengikuti ketentuan tersebut tidak bisa dibebankan kepada anggaran Pemerintah. Perhitungan-perhitungan ini antara lain yang menghasilkan bahwa BI harus menyediakan cadangan terhadap tagihan-tagihannya yang macet yang jauh lebih besar dari cadangan yang disediakan. Karena kewajiban menyediakan cadangan inilah maka diperoleh saldo negatif pada neraca BI. Saldo negatif ini jauh lebih besar dari modal yang ada, karena itu BI berdasarkan perhitungan ini sudah dalam keadaan tidak solvent.

• Beberapa waktu yang lalu ada suatu pendapat di Depkeu yang menyatakan bahwa pertanggungan anggaran Pemerintah sebaiknya hanya menyangkut BLBI yang diberikan sejak diterapkannya blanket guarantee pada akhir Januari 1998. Mungkin ada pendapat yang lain lagi mengenai jumlah mana yang layak ditanggung anggaran.

BERBAGAI CATATAN

• Mengenai bantuan likuiditas BI kepada bank-bank yang menghadapi masalah likuiditas karena berbagai alasan dasar utama dari tindakan ini adalah kedudukan Bank Sentral yang merupakan lender of the last resort yang merupakan salah satu dasar utama didirikannya suatu bank sentral yang sering juga disebut sebagai the bankers' bank. Tentu saja ada berbagai persyaratan dan ketentuan yang harus dipatuhi dalam bank sentral menjalankan tugasnya sebagai sumber terakhir dari likuiditas terhadap bank-bank ini.

• Pembebrian fasilitas likuiditas kepada perbankan oleh bank sentral diberikan atas dasar tugasnya menjaga kestabilan moneter dan sistim pembayaran dimana perbankan merupakan lembaga perantara keuangan sangat vital yang menjadi pelaku-pelakunya. Karena itu pembebrian fasilitas ini bukan ditujukan untuk menyelamatkan pemilik bank atau suatu bank per se, akan tetapi untuk keselamatan dan kestabilan sistem perbankan.

• Dalam keadaan normal fasilitas ini diberikan kepada bank yang menghadapi kesenjangan tagihan dan kewajiban bayar. Akan tetapi bahkan dalam hal inipun yang menjadi dasar utama bukan penyelamatan bank tertentu atau pemilik bank tertentu. Akan tetapi menjaga agar sistim perbankan tidak goyah dengan adanya satu atau beberapa bank yang mengalami masalah mismatch dalam likuiditas tersebut.

• Di dalam alam yang transparansinya masih kurang, ketentuanmengenai disclosure belum sepenuhnya dilaksanakan dan good governance yang belum kuat baik pada bank-bank umum maupun pada otorita pengawasan bank, maka pengertian yang kurang jelas mengenai praktek penyelenggaraan bank sentral dan bank umum, apalagi ditambah dengan interpretasi tentang ketentuan mengenai kerahasiaan bank yang belum dibakukan, maka salah pengertian dapat menimbulkan prasangka yang mempersulit kejelasan masalah yang pada dasarnya memang cukup kompleks ini.

• Masalah pembebanan dari pengeluaran bank sentral yang digunakan untuk membiayai BLBI ini menjadi rumit karena adanya kekurang jelasan atau salah pengertian mengenai berbagai hal yang disebutkan di atas. Sebenarnya sekiranya telah ada kesepakatan antara Departemen Keuangan dengan BI mengenai kriteria dan akhirnya jumlah dari keseluruhan bantuan likuiditas, maka seharusnya temuan BPK yang akhirnya memberikan disclaimer itu tidak harus ada. Tetapi ini telah terjadi jadi sekarang menimbulkan masalah.