MASIH BERGULAT
DENGAN MASALAH BLBI

Oleh : J. Soedradjad Djiwandono
Gurubesar tetap Ilmu Ekonomi, Universitas Indonesia

[Halaman 1]

MASALAH PENUTUPAN BANK

Apakah penutupan bank tidak solvent itu kebijaksanaan Pemerintah? Jawabannya adalah ya, ini adalah kebijaksanaan Pemerintah. Mengapa demikian? Di atas diungkapkan bahwa Pemerintah memutuskan melakukan likuidasi bank yang tidak sehat dan tidak bisa ditolong dengan merger atau akuisisi. Tindakan ini memrupakan pelaksanaan dari keputusan Sidang Kabinet diperkuat dengan instruksi Presiden tanggal 3 September 1997. Mungkin perlu diingat kembali bahwa Pemerintah memutuskan untuk mengundang IMF untuk mengatasi masalah ekonomi-keuangan yang diidentifikasikan sebagai menyurutnya kepercayaan pasar terhadap perekonomian nasional. Dengan mengundang lembaga multilateral yang akan memberikan bantuan teknis dan pinjaman siaga serta dukungan negara-negara sahabat diharapkan kepercayaan pasar yang terus menerus menurun, nampak dari rupiah yang terdepresiasi drastis, akan dapat pulih kembali. Kebijaksanaan mengundang IMF ini dilakukan Pemerintah dengan keputusannya pada Sidang Kabinet minggu pertama Oktober 1997.

Pada waktu negosiasi dengan team IMF diidentifikasikan bahwa pemulihan kepercayaan pasar dan ekonomi nasional ini menuntut reformasi ekonomi sektor riil, restrukturisasi sektor keuangan dan pelaksanaan kebijaksanaan fiskal-moneter yang berhati-hati. Dan dalam restrukturisasi sektor keuangan diutamakan sektor perbankan. Sedangkan restrukturisasi sektor perbankan didahului dengan penutupan bank-bank yang tidak solvent serta rekapitalisasi dan restrukturisasi bank-bank lain dengan penguatan institusi keuangan, termasuk perbaikan pengawasan, peraturan dan perundangan, sistim pengadilan dan penegakan hukum, transparansi dan governance. Dari ini jelas penutupan bank tidak solvent pada permulaan Nopember adalah merupakan kebijaksanaan Pemerintah dengan persiapan yang melibatkan unsur-unsur dari team ekonomi Pemerintah yang bernegosiasi dengan IMF.

Tentu saja lembaga yang paling banyak mempersiapkan segala sesuatunya adalah Bank Indonesia yang juga berfungsi sebagai pemegang otorita pengawasan bank. Mungkin masyarakat perlu mengingat kembali bahwa pengumuman mengenai pencabutan ijin usaha 16 bank pada permulaan Nopember 1997 dilakukan oleh tiga orang Menteri dengan Gubernur BI di Gedung Sekretariat Negara. Ini dilakukan setelah hampir dua minggu Pemerintah Indonesia melakukan negosiasi dengan IMF mengenai program pemulihan ekonomi nasional dengan bebebrapa kali melaporkan perkembangan negosiasi kepada Presiden waktu itu.

Bahwa pencabutan ijin usaha 16 bank tidak memberikan hasil seperti yang diharapkan, bahkan justru sebaliknya yang terjadi, tentu itu harus diakui karena telah menjadi kenyataan. Akan tetapi disinipun kita tidak bisa terlalu cepat hanya menyalahkan tindakan ini saja tanpa menganalisis apa yang terjadi di masyarakat waktu itu. Saya juga membuat tulisan mengenai masalah penutupan 16 ini dengan latar belakang dan implikasinya dimuat dalam Kolom Pakar Pacific net (lihat alamat website di atas).

Kalau dikatakan kebijaksanaan Pemerintah itu tidak konsisten, banyak berubah dalam waktu singkat, ini mungkin mengandung kebenaran. Tetapi ini merupakan masalah lain, berbeda dengan mengatakan bahwa ini bukan kebijaksanaan Pemerintah atau bahwa kebijaksanaan Pemerintah tersebut disalah mengertikan BI waktu itu. Bagaimanapun semua ini masih harus diuji lebih lanjut dengan kondisi yang melatar belakanginya, keadaan krisis yang memang berkembang sangat cepat. Dalam keadaan ini upaya untuk mempertahankan sistim atau sektor perbankan menghadapi keadaan krisis yang merupakan kenyataan yang dihadapi waktu itu. Analisis dan pernilaian yang dilakukan setelah semuanya terjadi, termasuk reaksi pasar serta perkembangan-perkembangan sosial politik yang terkait, dengan menggunakan ukuran untuk keadaan normal, memang menghasilkan suatu gambaran tindakan atau kebijaksanaan yang tidak konsisten.

BLBI DAN TUGAS BANK SENTRAL

BLBI yang paling dominan dari segi besarnya adalah bantuan likuiditas untuk mengatasi masalah kesenjangan likuiditas sektor perbankan. Dari keseluruhan jumlah BLBI lebih dari 50% berasal dari bantuan likuiditas pada sektor perbankan yang mengalami masalah likuiditas sebagai akibat dari krisis yang menimbulkan penarikan dana nasabah secara besar-besaran dan bersamaan

Kalau suatu bank mengalami masalah likuiditas dan tidak dapat menyelesaikannya dengan sumber yang ada, maka bank sentral mempunyai kewajiban membantunya, tentu dengan berbagai persyaratan yang harus dipenuhi. Sebagaimana diketahui, bahkan dalam keadaan normal, tanpa adanya krisis dalam perekonomian, suatu bank dapat saja menghadapi masalah kesenjangan likuiditas karena kewajiban membayar yang lebih besar dari penerimaan dana.

Dalam pembayaran dengan menggunakan dokumen melalui sektor perbankan atau pembayaran bukan tunai, pada suatu saat kesenjangan aliran dana atau mismatch dalam likuiditas bisa terjadi pada suatu bank, termasuk bank sehat sekalipun. Bank yang kalah kliring adalah bank yang mengalami masalah kesenjangan likuiditas ini. Dalam keadaan ini bank yang bersangkutan diberi waktu untuk menyelesaikan masalah tersebut. Bank dapat menggunakan dananya sendiri yang disimpan di BI atau disimpan didalam kasnya, atau mencari pinjaman antar bank untuk menutup selisih tersebut. Kalau mereka tidak dapat menggunakan sumber-sumber tersebut, maka bank sentral menyediakan fasilitas untuk mengatasi masalah yang dihadapi bank tersebut. Berbagai fasilitas diskonto yang merupakan BLBI diberikan untuk maksud ini.

Pada waktu krisis melanda perbankan setelah adanya keketatan likuiditas yang luar biasa, penarikan dana nasabah yang juga terdorong oleh ketidak pastian dalam suasana krisis telah menimbulkan tekanan luar biasa pada banyak bank. Masalah likuiditas yang banyak dialamai oleh bank tidak bisa ditutup dengan sumber-sumber yang ada pada waktu keadaan normal. Pasar uang antar bank terkotak-kotak sehingga dan tidak dapat diharapkan oleh bank-bank yang dianggap lemah di pasar. Mereka ini yang kemudian lari ke BI, mengajukan permintaan menggunakan BLBI.

Dalam masa krisis perkembangan diatas terjadi demikian cepatnya, suatu bank yang sehat dalam waktu singkat dapat menghadapi masalah mismatch likuiditas yang karena kondisi keuangan terus memburuk, semakin parah menghadapi penarikan dana nasabah. Dalam waktu singkat bank-bank ini dapat berubah kondisi menjadi menghadapi masalah solvabilitas. Pada waktu krisis masalah ini cepat merembet ke banyak bank (menjadi sistemik) dan dengan cepat sektor perbankan mengalami krisis dimana sebagian bank menjadi tidak solvent.

Perkembangan yang demikian cepat ini tidak bisa dibayangkan pada waktu keadaan masih belum diwarnai oleh krisis dan juga setelah krisis berlalu. Ini yang menyulitkan mereka yang melihat keadaan krisis ini dengan kacamata atau ukuran keadaan normal. Karena itu langkah-langkah yang ditempuh waktu krisis juga sukar dibayangkan bagaimana mungkin terjadi pada waktu keadaan normal. Menerapkan ukuran-ukuran keadaan normal untuk menganalisa keadaan waktu krisis, apakah dengan tetap memegang ketentuan perundangan yang berlaku atau menolak menerima bahwa ada perbedaan kondisi tentu akan menimbulkan perbedaan pernilaian. Ini merupakan masalah yang menimbulkan perbedaan pendapat mengenai kebijaksanaan pemberian BLBI.

Tindakan penutupan 16 bank tidak solvent yang dimaksudkan untuk mengembalikan kepercayaan pasar terhadap sektor perbankan ternyata tidak mencapai hasil. Kepercayaan terhadap sektor perbankan justru sebaliknya menjadi lebih buruk lagi. Penarikan dana perbankan menjadi sangat meningkat pada waktu bank-bank menghadapi keketatan likuiditas. Pada waktu yang sama di masyarakat tersebar rumor dan selebaran gelap akan dilaksanakannya penutupan bank lebih lanjut. Keadaan ini mendorong Pemerintah mengumumkan pernyataan untuk tidak menutup bank lagi sebagai upaya menyelamatkan sistim pembayaran dan sektor perbankan.

Pernyataan Pemerintah tidak akan menutup bank lagi ini disampaikan oleh Gubernur BI pada waktu bersama Menkeu dan Memperindag mengumumkan berbagai langkah reformmasi ekonomi sektor riil dalam Peket Kebijakan Ekonomi 3 Nopember 1997 (Kompas On Line, 4/11/97). Langkah-langkah ini merupakan bagian dari program pemulihan ekonomi yang disebutkan di dalam LOI pertama, hasil kesepakatan dengan IMF akhir Oktober 1997. Kemudian setelah dilihat krisis ekonomi dan depresiasi rupiah tidak mereda, bahkan sebaliknya, pernyataan Pemerintah untuk tidak menutup bank ini diulangi oleh Presiden waktu itu pada waktu mengumumkan garis besar LOI kedua 15 Januari 1998 (Suara Pembaharuan Daily, 16/1/98)

Dalam keadaan erosi besar-besaran dana perbankan oleh para pemilik dana, kebijaksanaan tidak menutup bank ini membawa implikasi dilaksanakannya pemberian bantuan likuiditas kepada sektor perbankan untuk menyelamatkan dari keruntuhannya. Penarikan besar-besaran dan bersamaan dana perbankan dilakukan oleh para pemilik dana yang mencoba menyelamatkan dana tersebut dari kemungkinan hilang dengan penutupan bank yang tidak solvent. Sebagian dana dipindahkan dari rupiah menjadi dollar, dimasukkan ke dalam bank-bank asing atau malah dipindahkan ke bank-bank di luar negeri. Ini semua yang menyebabkan meningkatnya BLBI dalam periode setelah penutupan 16 bank sampai setelah diterapkannya sistim penjaminan menyeluruh pada akhir Januari 1998.

Selain pemilik dana memindahkan dana mereka ke bank yang lebih dianggap aman, masyarakat juga semakin tidak mempercayai bank sehingga perdagangan banyak yang dilakukan hanya dengan cara pembayaran tunai. Ini menyebabkan keluarnya uang kertas dari BI yang jauh melebihi keadaan normal. Bahkan pada waktu keadaan terpaksa, uang plastik lima puluh ribuan, yang dikeluarkan sebagai commemorative notes memperingati 25 Tahun Indonesia Membangun, yang diedarkan 1 Maret 1993. Uang tersebut tidak laku terjual karena harga jual yang besarnya dua kali lipat dari nilainya sebagai alat tukar yang sah (legal tender). Sejumlah 245 milyar rupiah dari uang plastik ini kemudian diedarkan pada bulan Januari 1998 untuk memenuhi kebutuhan tambahan uang menghadapi penarikan dana perbankan.

Pemberian bantuan likuiditas oleh BI kepada sektor perbankan yang mengalami masalah likuiditas didasarkan atas tugasnya sebagai bank sentral yang menurut Undang-undang yang berlaku, baik UU tentang Bank Sentral maupun UU Pokok Perbankan, harus menjaga kestabilan sistim pembayaran dan perbankan sebagai sektor yang merupakan pelaku utama dalam sistim pembayaran nasional. Pada wkatu sebagai sektor perbankan terancam hancur, pada waktu sistim pembayaran nasional terancam macet karena antar mereka tidak dapat menyelamatkan diri, maka fungsi sebagai lender of last resort inilah yang mendasari tindakan membantu sektor perbankan dengan BLBI.

Dasar peraturan perundangan ini kemudian ditegaskan dalam kebijaksanaan Pemerintah, baik Keputusan Sidang Kabinet maupun instruksi Presiden yang merupakan kepala Pemerintahan dalam sistim yang berlaku. Kebijaksanaan Pemerintah ini pada waktu menghadapi keadaan krisis mengambil berbagai bentuk seperti membantu bank yang mengalami likuiditas, menutup bank yang tidak solvent dan implikasinya --seperti pembayaran kepada pemilik dana dan penerapan sistim jaminan yang menyeluruh -- dan kemudian tidak menutup bank lagi maupun yang sebaliknya. Langkah-langkah tersebut dikritik sebagai bukti bahwa kebijaksanaan yang dianut oleh Pemerintah atau Bank Inodonesia memang tidak konsisten. Bahkan BI dikatakan mencla-mencle.

Setelah semua ini terjadi nampaknya sulit untuk mendebat kritik yang antara lain diungkapkan oleh para anggota Panja BLBI pada waktu saya dan teman-teman mantan pejabat dan pejabat BI dipanggil tersebut. Saya hanya dapat memberikan penjelasan mengapa kebijaksanaan ini nampak tidak konsisten. Menurut pendapat saya, apa yang akhirnya terjadi ini merupakan kombinasi dari keadaan tidak independentnya BI saat itu di satu pihak, dan perkembangan krisis itu sendiri dipihak lain.

Mengapa tidak independentnya BI menjadi penyebab? Karena, seperti penjelasan saya dan rekan-rekan BI pada pertemuan DPR, saya telah mengajukan usul untuk menutup sejumlah bank ( tujuh bank ) pada akhir tahun 1996 dan diulang sekitar bulan Maret 1997. Pada waktu itu akhirnya Presiden setuju untuk menutup bank-bank tersebut akan tetapi diminta agar pelaksanaannya menunggu setelah pelaksanaan Pemilu Mei 1997. Dalam posisi BI yang independent setelah Mei 1999, Gubernur tidak perlu minta ijin kepada Presiden, apalagi menerima petunjuk yang bertentangan dengan posisinya, jelas tidak perlu. Sebagaimana saya laporkan DPR akhirnya setelah Pemerintah setuju menutup sejumlah bank, sesuai kesepakatan dengan IMF yang mendatangkan bantuan siaga, langkah restrukturisasi keuangan pertama adalah menutup bank-bank yang tidalk solvent. Dalam hal ini ketujuh bank yang semula sudah saya usulkan untuk ditutp dan telah disetujui Presiden tersebut menjadi bagian dari ke 16 bank yang ditutup awal Nopember 1997.

Setelah diamati bahwa penutupan 16 bank ini tidak menndatangkan hasil yang diinginkan, bahkan justru berdampak sebaliknya yaitu bahaya hilangnya kepercayaan terhadap pasar sama sekali, maka kebijaksanaan pentutupan bank dibalik menjadi tidak akan melakukan penutupan bank lebih lanjut. Seperti saya ungkapkan di atas, ini saya sampaikan, atas nama Pemerintah, pada waktu pengumuman Paket Kebijaksanaan 3 Nopember 1997. Akan tetapi kemudian hal ini ditegaskan lebih lanjut di masyarakat dengan pernyataan Presiden pada waktu penanda tanganan LOI kedua tanggal 15 Januari 1998 yang terkenal itu. IMF yang memberikan dukungan pada program ekonomi-keuangan Pemerintah tersebut juga mengambil posisi yang sama, sebab blanket guarantee yang memberi jaminan menyeluruh perbankan nasional itu mengandung arti tdak menutup bank, atau tidak mau menerima dampak penutupan bank seperti yang terjadi setelah penutupan 16 bank sebelumnya.

Setelah keadaan lebih sedikit tenang Pemerintah kembali melakukan penutupan, pengambil alihan serta pembekuan operasi sejumlah bank pada bulan Agustus 1998 dan sekali lagi padabulan Maret 1999. Tindakan-tindakan ini nampak seperti tidak konsisten. Tetapi perlu disadari bahwa kondisi yang ada karena perkembangan keadaan dalam krisis memang tidak menentu. Posisi BI sebagai bagian Pemerintah dengan Gubernurnya sebagai pembantu Presiden memang mempersulit pelaksanaan tugas bank sentral. Perubahan kebijaksanaan Pemerintah bukan barang yang terlalu aneh waktu itu, bahkan pada waktu pasar internasional semakin dapat melihatnya karena transparansi yang meningkat. Dalam sektor perbankan penutupan 16 bank yang kemudian dalam waktu singkat diikuti dengan pembelian suatu bank oleh salah seorang pemilik bank yang ditutup menggambarkan betapa tidak independentnya otorita moneter-perbankan saat itu. Reformmasi sektor riil dengan penundaan sejumlah proyek besar yang dalam waktu sangat singkat diubah kembali untuk tetap dilanjutkan, penghapusan monopoli yang muncul dalam bentuk baru, ini contoh-contoh tidak konsistennya kebijaksanaan yang terlampau naif bagi kita untuk mengatakan tidak mempunyai dampak pada perkembangan perbankan dan moneter waktu itu.

Suatu hal yang sampai sekarang tidak pernah dikemukakan adalah bahwa sekiranya BLBI itu tidak diberikan sistim perbankan bisa juga hancur sama sekali dan sistim pembayaran macet total. Mungkin kurang disadari di masyarakat bahwa sebelum krisis pembayaran transaksi dengan dukumen atau bukan tunai yang nampak dari besarnya kliring harian itu mencapai jumlah 18 trilyun rupiah per harinya. Dampak bagi sektor riil dan masyarakat, sekiranya keduanya hancur sudah jelas, akan hancur pula. Kalau ini terjadi BI sebagai bank sentral juga jelas akan menyandang predikat gagal menjalankan tugasnya sebagai otoritas yang bertanggung jawab terhadap keberadaan dan kestabilan sektor perbankan serta sistim pembayaran nasional. Mungkin kalau hal tersebut terjadi kebijaksanaan Pemerintah atau kebijaksanaan BI konsisten dan tidak mencla-mencle, tetapi jelas tugas yang diembannya juga tidak dilaksanakan dan dampak negatifnya jelas jauh lebih besar dari yang sudah sangat besar ini.

Skenario alternatif yang disebutkan di atas dikemukakan untuk mengatakan bahwa memang biaya yang akhirnya dipikul oleh perekonomian nasional, oleh masyarakat dari berbagai kebijaksanaan yang dilaksanakan itu sangat besar. Akan tetapi hal ini dilakukan untuk menghindarkan diri dari biaya yang lebih besar lagi, yaitu kehancuran sama sekali sistim pembayaran nasional, kehancuran sama sekali dari sektor bahkan sistim perbankan nasional.

Di atas tadi telah disebutkan bahwa berbagai negara Asia karena adanya krisis juga menerapkan jaminan menyeluruh pada dana nasabah dan kreditor perbankan. Selain itu bank sentral negara-negara tersebut juga memberikan bantuan likuiditas kepada sektor perbankan seperti yang dilaksanakan di Indonesia. IMF baru saja menyelesaikan studi yang membahas permasalahan ini dalam terbitan yang disusun oleh Tomas Balino, et al, Financial Sector Crisis and Restructuring: Lessons from Asia, Washington DC : IMF, September 1999.

Mengenai biaya yang dipikul perekonomian nasional dari bantuan likuiditas kepada sektor perbankan studi IMF tersebut melaporkan bahwa bantuan likuiditas yang diberikan bank sentral di Indonesia, Korea, Malaysia, Philippina dan Thailand memang kebanyakan besar jumlahnya. Untuk periode Juni 1997 - Juni 1999 biaya yang ditunjukkan dalam persentasi terhadap GDP untuk masing-masing negara adalah 17% untuk Indonesia, 7% untuk Korea, 13% untuk Malaysia, 0,8% untuk Philippina dan 22% untuk Thailand ( Tabel 3 dari studi di atas ). Studi tersebut selain menunjukkan semua negara yang mengalami krisis perbankan telah menjalankan langkah yang sama, bahwa bank sentralnya memberikan bantuan likuiditas, juga menunjukan betapa besarnya biaya yang harus dipikul masyarakat, kecuali Philippina.

PEMBEBANAN BIAYA BLBI

Masalah pembebanan dari pengeluaran bank sentral yang digunakan untuk membiayai BLBI ini menjadi rumit karena adanya kekurang jelasan atau beda pengertian mengenai berbagai hal yang disebutkan di atas. Sebenarnya sekiranya telah ada kesepakatan antara Departemen Keuangan dengan BI mengenai kriteria dan akhirnya jumlah dari keseluruhan bantuan likuiditas, maka seharusnya temuan BPK akan berbeda. Tentunya bukan dalam bentuk disclaimer dan karena itu tidak menimbulkan pergunjingan seperti sekarang. Tetapi ini telah terjadi jadi sekarang menimbulkan masalah.

Implikasi dari penggunaan ketentuan perundangan secara kaku, dalam hal ini menggunakan ukuran keadaan normal untuk menilai keadaan krisis, memang dapat membawa kita pada konklusi yang dapat keliru, meskipun dari segi ketentuan yang ada nampaknya memang tidak sesuai. Apalagi kalau digunakan asummsi bahwa setiap ditemukan kasus demikian langsung konklusinya adalah bahwa telah terjadi kesengajaan untuk penyelewengan, ini bisa menghasilkan rekomendasi yang salah arah. Orang juga dapat menggunakan ketentuan yang kaku mengenai audit BPK sendiri dan berkesimpulan bahwa audit ini tidak mengikuti ketentuan yang berlaku, misalnya mengenai pengumuman hasil audit oleh BPK kepada masyarakat yang sebenarnya tidak sesuai dengan ketentuan. Tetapi ini akan menjadi polemik yang bisa tidak berkesudahan yang bukan maksud dari tulisan ini.

Nampaknya menggunakan ketentuan perundangan secara kaku tidak banyak akan menjawab masalah bagaimana membebankan biaya pemberian BLBI yang sudah terjadi tersebut. Selain itu, mengikuti ketentuan yang berlaku secara kaku juga menimbulkan berbagai kejanggalan. Misalknya dalam hal dana talangan BI untuk membiayai pembayaran kepada pemilik dana 16 bank yang ditutup Nopember 1997. Ketentuan likuidasi bank tidak mengatur hal ini. BI diminta Pemerintah waktu itu untuk membayar lebih dahulu. Sekarang temuan BPK mengatakan BI tidak berhak minta Pemerintah mengganti biaya yang telah dikeluarkan tersebut. Hal serupa dengan berbagai pengeluaran lain. Ini memang perlu kejelasan, sehingga tidak menjadi perdebatan yang tidak menghasilkan jalan keluar.

Mengenai pembebanan pembiayaan pada APBN dan karena itu akhirnya dibayar oleh masyarakat, memang benar. Yang juga jelas adalah bahwa beban itu telah terjadi waktu krisis dan semakin ditunda penyelesaiannya jumlahnya dapat menjadi meningkat. Coba diingat tentang biaya rekapitalisasi untuk berbagai bank, termasuk bank-bank Pemerintah, dengan tertundanya pelaksanaan telah berakibat terjadinya pembengkakan. Perhitungan pembiayaan yang menggunakan pinjaman memang selalu demikian, karena selain jumlah pokok kita bicara mengenai bunga atas pokok pinjaman. Pokoknya tidak begerak akan tetapi bunganya bertambah terus. Selain itu, pada waktu krisis masih berjalan perbankan kerapkali menghadapi masalah yang memeperburuk posisinya dari dua sisi, suku bunga deposito yang biasanya meningkat di sisi pengeluaran dan pengembalian kredit yang semakin seret karena nasabah yang menjadi bermasalah pada sisi penerimaan. Untuk bank yang mempunyai kewajiban dalam valas hal ini masih ditambah dengan depresiasi yang memperberat posisinya.

Mengapa akhirnya beban tersebut harus dibayar masyarakat, atau pembayar pajak? Sebenarnya ini bermula dari tuntutan agar bantuan likuiditas bank sentral kepada sektor perbankan ini menjadi transparan, agar tidak ada yang disembunyikan yang bisa banyak implikasinya. Ini serupa dengan tuntutan agar segala bentuk subsidi yang dilakukan untuk sektor atau kegiatan tertentu yang diprioritaskan dalam perekonomian dimasukkanm dalam APBN; supaya ada transparansi, supaya rakyat mengetahuniya lewat anggota DPR. Jalan yang paling baik dari meningkatkan transparansi ini adalah kalau masyarakat atau rakyat dapat mengetahuinya secara jelas. Dan dalam sistim penyelenggaraan negara hal ini paling baik dilakukan melalui APBN yang penyusunannya harus melalui hak budget DPR. Jalan ini dengan demikian memenuhi tuntutan transparansi tersebut.

Secara teoritis sebenarnya kalau penyusunan anggaran BI dilakukan dengan pembahasan DPR sebenarnya transparansi tersebut dipenuhi, masyarakat mengetahui melalui wakil rakyat yang membahas anggaran tersebut. Dalam hal ini sebenarnya tidak menjadi masalah apakah BLBI dibebankan pada anggaran Pemerintah atau anggaran BI. Tentu saja ada aspek lain yang perlu diperhatikan, akan tetapi dalam aspek peningkatan transparansi ini sebenarnya tidak harus jalur anggaran Pemerintah ini yang ditempuh.

Kalau diikuti hasil audit BPK untuk menentukan mana yang layak dibebankan anggaran Pemerintah dan mana yang tidak layak, masalah selanjutnya adalah bagaimana bagian beban BI ini nantinya dibiayai. Perhitungan yang menghasilkan konklusi bahwa BI sudah bangkrut adalah berdasarkan penentuan bahwa BLBI atau sebagian dari BLBI harus ditanggung BI. Kalau BI harus menanggung beban tersebut dan dianggap bahwa beban ini merupakan kredit macet, maka BI harus membentuk cadangan piutang yang bermasalah tersebut. Dalam perhitungannya cadangan yang harus dibentuk ini akan menyebabkan seluruh kewajiban BI diluar modalnya menjadi jauh lebih besar dari tagihan atau assetnya. Dengan demikian BI menjadi tidak solvent dan harus dilikuidasi.

Kalau penyelesaian ini dilakukan, maka setelah bank sentral ini dibangkrutkan maka Pemerintah, menurut ketentuan perundangan yang berlaku, berkewajiban untuk merekapitalisasi banknya sampai sonvent kembali. Pemerintah akan melakukan hal ini dengan membebankan siapa? Tentu saja pada APBN, kecuali kalau akan menjual saham bank sentral kepada masyarakat. Ini telah banyak diungkapkan, saya hanya menyebutkan sebagai kelengkapan uraian mengenai masalah pembebanan biaya BLBI.

Sebenarnya yang juga perlu diingat mengenai masalah pembebanan ini adalah bahwa sebelum berlakunya ketentuan baru tentang bank sentral (UU Tentang Bank Sentral bulan Mei 1999) kedudukan BI pada dasarnya adalah merupakan bagian dari Pemerintah ( saya telah sering bicara dan menulis mengenai masalah tidak independentnya BI dan berbagai implikasinya ). Dari penentuan tuganya yang tegas-tegas dikatakan membantu Pemerintah, bahkan dalam kebijaksanaan moneter selain dalam mendorong kelancaran produksi dan pembangunan (pasal 7 UU nomor 13 1968), menunjukkan bahwa bank sentral sebelum Mei 1999 adalah bagian dari Pemerintah. Selain itu status Gubernur BI yang sejak tahun 1983 sampai Mei 1998 dijadikan anggota Kabinet, juga menggaris bawahi posisi BI sebagai bagian Pemerintah tersebut.

Dalam kaitan diatas, selain maksud pembebanan pada APBN bermula dari perlunya transparansi dari kegiatan semacam ini, argumen mengenai pembebanan BLBI mungkin bukan masalah antara Pemerintah dan BI akan tetapi masalah hubungan antar instansi (Depkeu dan BI) di dalam satu Pemerintah. Kejelasan masalah, akuntabilitas instansi atau bahkan individu kiranya perlu dijadikan transparan, akan tetapi mudah-mudahan perdebatannya bukan masalah mencari kambing hitam. Kalau hal ini yang dicari nampaknya tidak sulit, biasanya yang lemah dalam berbagai posisinya yang harus memikul.

BEBERAPA CACATAN

  1. Pada waktu dilakukan pembahasan di DPR, Ketua Panja BLBI mengatakan bahwa tindakan yang sangat luas dampak negatifnya ini tidak mungkin dilakukan tanpa ada yang salah. Siapa yang salah itu? Siapa yang harus bertanggung jawab? Bagaimana mungkin hal ini menimbulkan tindakan saling tuding mengenai siapa yang salah? Dalam salah satu komentar saya, saya mengajukan alternatif lain dari tidak ada yang salah, yaitu semua salah. Siapa semua itu?
  2. Sekiranya apa yang dilakukan waktu itu memberikan hasil seperti yang diharapkan, perbankan tidak mengalami kerusakan yang lebih besar, rupiah menguat dan sektor riil tertolong, apakah akan ada kritik terhadap BLBI? Saya kira sebaliknya, mungkin kebijaksanaan ini disanjung-sanjung. Saya jadi ingat pada kata-kata orang bijak bahwa kegagalan itu adalah anak tiri, sedangkan sukses itu banyak bapanya. Karena BLBI yang dilaksanakan untuk menghadapi krisis perbankan nampak seperti kegagalan kebijaksanaan maka tidak ada lembaga apalagi individu yang bersedia mendakunya. Akan tetapi seandainya yang terjadi adalah sebaliknya, masalah perbankan terselesaikan dengan baik, saya hampir yakin dewasa ini ada banyak pihak yang menunjukkan kontribusinya pada kebijaksanaan tersebut. Manusiawi? Ya!
  3. Ada sesuatu yang nampak kurang pas dalam kita menyikapi masalah BLBI ini. Ini menyangkut bagaimana jauh berbedanya orang memandang BPPN dengan BLBI. Pembahasan mengenai BPPN nampak lebih dilatar belakangi oleh besarnya kekuasaan lembaga ini atas asset perbankan dan nasabah perbankan. Bahkan terkesan kedudukan pimpinannya sering diperebutkan. Akan tetapi mengenai BLBI pembahasannya menampakkan sulit mencari yang bersedia menaggung bebannya. Kalau diterapkan kata-kata orang bijak di atas, BPPN ini banyak bapaknya sedangkan BLBI itu anak tiri. Saya kira satu aspek yang dilupakan orang di sini adalah bahwa BPPN adalah lembaga yang dibentuk Pemerintah untuk mengambil alih masalah bank-bank yang sedang menderita sakit dan perlu disehatkan. Penyakit bank-bank tersebut antara lain tercermin dari pinjamannya yang kelewat besar pada BI karena bantuan likuiditas yang diterimanya selama krisis. Kalau mau ekstrim orang bisa mengatakan BPPN itu lahir karena adanya BLBI. Jadi?
  4. Semua argumen di atas diajukan bukan untuk mengkaburkan masalah BLBI. Bahkan sebaliknya diinginkan untuk menyumbang kejelasan masalahnya. Ini dikemukakan bukan untuk menutup kesalahan atau penyelewengan yang mungkin terjadi, menyangkut individu yang ternyata mengambil manfaat pribadi dari penyalurannya atau menyalah gunakan penggunaannya, di BI ataupun bank-bank penerima atau diluar itu. Disinilah pertanggung jawaban itu dituntut. Saya ingin menulis kembali apa yang telah saya kemukakan sebelum ini ; dari aspek sosial dan moral bagi para pejabat yang tersangkut adalah bahwa mereka tidak menerima imbalan dalam arti materi atau yang lain yang berkaitan dengan pemberian failitas ini. Ini tidak cukup, karena dalam suatu kebijakan seorang penentu kebijakan harus bertanggung jawab dalam arti akuntabilitas, dalam sesuatu hirarki kekuasaan atasan akhirnya harus ikut bertanggung jawab dari kesalahan bawahan. Akan tetapi pertanggung jawaban suatu kebijakan tentu berbeda dengan suatu tindakan pidana. Dalam hal ini semua test minimal bagi akuntabilitas sosial dan moral pejabat adalah apakah masing-masing bersih dari menerima imbalan atau tidak. Mengenai penyelewengan atau penyalah gunaan penggunaannya pemilik atau pimpinan bank penerima yang harus bertanggung jawab. Semua ini harus terungkap dari investigative audit atau penyidikan lain yang sedang berjalan.

Cambridge, MA, 18 Pebruari, 2000.