MASIH BERGULAT
DENGAN MASALAH BLBI

Oleh : J. Soedradjad Djiwandono
Gurubesar tetap Ilmu Ekonomi, Universitas Indonesia

PENDAHULUAN

Permasalahan BLBI telah beberapa lama menjadi bahan pergunjingan di masyarakat. Panitia Kerja (Panja) BLBI Komisi IX DPRRI telah meminta penjelasan dari sejumlah mantan pejabat yang dianggap berhubungan dengan kebijakan dan pelaksanaannya. DPR juga meminta penjelasan dari sejumlah pengelola dan pemilik bank-bank penerima bantuan likuiditas tersebut.

Masalah BLBI menarik perhatian masyarakat terutama semenjak pengumuman BPK mengenai hasil audit BI disertai dengan suatu disclaimer yang secara populernya diartikan di masyarakat sebagai penolakan laporan keuangan atau neraca bank sentral Indonesia ini. Padahal arti yang benar dari disclaimer dalam suatu laporan audit adalah bahwa pemeriksa (BPK dalam hal ini) itu berposisi netral, tidak mengatakan menolak tetapi juga tidak mengatakan menerima laporan yang ada. Posisi ini dipegang oleh BPK karena menurut pernilaiannya laporan BI mengandung berbagai hal yang dinilai tidak jelas.

Sebenarnya dua instansi, Bank Indonesia dan Departemen Keuangan, yang langsung berkaitan dengan permasalahan ini harus sepakat dulu mengenai kriteria dan berbagai hal yang menyangkut BLBI supaya pertanggung jawaban dalam pembebanan pembiayaannya tidak menimbulkan masalah. Tetapi kesepakatan ini memang belum tercapai. Akan tetapi karena belum adanya kesepakatan tersebut BPK telah melakukan audit dengan menggunakan sebagai kriteria ketentuan-ketentuan yang ada mengenai fasililitas-fasilitas yang merupakan BLBI tersebut.

Atas dasar audit tersebut kemudian BPK menyusun laporan dan mengumumkan temuannya kepada masyarakat luas. Belum adanya kesepakatan kedua instansi tersebut ternyata menimbulkan masalah. Sebenarnya disclaimer itu sendiri netral. Akan tetapi dengan membuat pernialian dan kemudian mengumumkannya kepada masyarakat luas BPK memang tidak netral. Atas dasar penemuan ini masyarakat kemudian membuat interpretasi bahwa BPK telah menolak laporan BI. Ini merupakan interpretasi yang tidak tepat.

Makalah ini akan membahas berbagai hal mengenai BLBI, utamanya yang berkaitan dengan aspek kebijaksanaannya, untuk menambah kejelasan tentang permasalahannya. Ini diharapkan ikut mengurangi kesimpang siuran pembahasan mengenai masalahnya maupun jalan keluar yang sedang dicari berbagai pihak untuk menyelesaikannya.

MASALAH BLBI

Komponen terbesar dari BLBI adalah bantuan likuiditas Bank Indonesia yang diberikan kepada bank-bank yang menghadapi masalah likuiditas karena terjadinya penarikan dana nasabah secara besar-besaran dan bersamaan, berkaitan dengan krisis yang melanda perekonomian nasional. Akan tetapi BLBI juga menyangkut berbagai fasilitas BI kepada bank-bank dalam bentuk lain sebagaimana dapat diikuti di bawah. Bantuan likuiditas ini dipermasalahkan dari aspek kebijaksanaannya, proses penyaluran dan pemanfaatannya serta pembebanan pembiayaanya.

Masalah ini lebih mencuat lagi setelah diumumkannya hasil audit BPK terhadap Bank Indonesia yang memberikan suatu disclaimer, artinya BPK tidak memberikan pendapat karena belum adanya kejelasan mengenai berbagai hal, seperti kesepakatan antara BI dan Depkeu tentang kriteris BLBI. Akan tetapi ternyata disclaimer ini tidak menghalangi BPKmembuat pernilaian setelah melakukan audit. Karena kreteria yang disepakati oleh kedua instansi mengenai BLBI belum tersedia, maka BPK telah menggunakan ketentuan perundangan yang berlaku tentang berbagai jenis bantuan likuiditas untuk memberikan pernilaiannya. Meskipun ada disclaimer BPK juga memberi pernilaian terhahdap kinerja BI, seperti lemahnya pengawasan intern dan pembukuan yang tidak beres dan pernilaian lain.

Laporan tentang audit ini kemudian oleh BPK diumumkan di masyarakat yang menimbulkan berbagai reaksi. Salah satunya adalah dibentuknya Panitia Kerja (Panja) BLBI Komisi IX DPR yang memanggil berbagai instansi dan pejabat serta mantan pejabat untuk diminta keterangan tentang permasalahan BLBI. Selain para pejabat dan mantan pejabat Panja juga meminta keterangan dari pengelola dan pemilik berbagai bank yang meneima bantuan likuiditas. Bahkan kemudian Panja BLBI berencana untuk meminta keterangan mantan Presiden Suharto yang oleh pendukungnya langsung dituduh merupakan upaya mengaburkan masalah yang sebenarnya.

ARTI

Sebelum membahas permasalahan BLBI saya ingin kembali mengungkapkan apa arti BLBI terlebih dahulu. Sebagaimana saya utarakan dalam tulisan terdahulu ( lihat artikel saya mengenai BLBI pada http://www.pacific.net.id/pakar/sj ), BLBI adalah bantuan likuiditas Bank Indonesia yang diberikan atas permintaan bank-bank yang mengalami masalah likuiditas. Bantuan ini diberikan untuk menjaga kestabilan sektor perbankan serta sistim pembayaran nasional agar jangan terganggu oleh ketidak seimbangan (mismatch) antara penerimaan dan penarikan dana pada bank-bank, baik untuk jangka pendek maupun panjang.

Dalam operasinya ada berbagai jenis fasilitas likuiditas bank sentral kepada sektor perbankan dengan persyaratan yang berbeda, sesuai dengan sasaran maupun peruntukannya. Karena jenis fasilitas yang beragam ini, maka dalam arti luas BLBI adalah semua bantuan likuiditas BI diluar kredit likuiditas Bank Indonesia (KLBI) yang diberikan kepada sektor perbankan.

Meskipun bantuan likuiditas untuk menghadapi masalah perbankan ini sudah ada dan dipergunakan sejak lama, istilah bantuan likuiditas BI atau BLBI baru digunakan oleh Bank Indonesia sejak tahun 1998. Istilah ini muncul semenjak Indonesia menjalankan program pemulihan ekonomi dengan dukungan IMF yang menyebutkan berbagai fasilitas tadi sebagai liquidity supports. Sebagai terjemahan dari liquidity support dan untuk membedakannya dengan KLBI yang lebih dikenal di masyarakat, telah digunakan istilah bantuan BLBI.

Menurut cacatan BI bantuan likuiditas yang termasuk dalam BLBI meliputi 15 jenis yang dapat digolongkan kedalam 5 kelompok fasilitas sebagai berikut:

  • Fasilitas dalam rangka mempertahankan kestabilan sistim pembayaran yang bisa terganggu karena adanya mismatch atau kesenjangan antara penerimaan dan penarikan dana perbankan, baik dalam jangka pendek disebut fasilitas diskonto atau fasdis I dan yang berjangka lebih panjang, disebut fasdis II.
  • Fasilitas dalam rangka operasi pasar terbuka (OPT) sjalan dengan program moneter dalam bentuk SBPU lelang maupun bilateral
  • Fasilitas dalam rangka penyehatan (nursing atau rescue) bank dalam bentuk kredit likuiditas darurat (KLD) dan kredit sub-ordinasi (SOL)
  • Fasilitas untuk menjaga kestabilan sistim perbankan dan sistim pembayaran sehubungan dengan adanya penarikan dana perbankan secara besar-besaran (bank run atau rush) dalam bentuk penarikan cadangan wajib (GWM) atau adanya saldo negatif atau saldo debet atau overdraft rekening bank di BI
  • Fasilitas untuk mempertahankan kepercayaan masyarakat pada perbankan dalam bentuk dana talangan untuk membayar kewajiban yang timbul dari pelaksanaan janji Pemerintah memperhatikan kepentingan deposan, dimulai dengan deposan kecil dan kemudian keseluruhan deposan dan kreditur bank dalam sistim penjaminan menyeluruh (blanket guarantee) dan membayar kewajiban luar negeri bank dalam rangka perjanjian Frankfurt.

PEMBAYARAN DEPOSAN DAN BLANKET GUARANTEE

Salah satu aspek BLBI yang dipermasalahkan adalah mengenai dasar kebijaksanaan pemberiannya yang akhirnya meliputi jumlah yang sangat besar tersebut. Apakah pemberian BLBI kepada sektor perbankan merupakan kebijaksanaan Pemerintah atau sebenarnya semata-mata kebijaksanaan Bank Indonesia sendiri? Aspek ini dipermasalahkan, artinya siapa yang membuat kebijaksanaan BLBI, terutama setelah tiga mantan Menkeu seusai memberi keterangan di DPR diberitakan mengatakan bahwa pembebrian BLBI bukan kebijaksanaan Pemerintah dan bahwa Bank Indonesia salah menafsirkan kebijaksanaan Pemerintah.

Kalau digunakan definisi yang sangat umum bahwa BLBI adalah semua bantuan likuiditas BI diluar KLBI yang diberikan kepada sektor perbankan, bantuan likuiditas yang dipermasalahkan ini meliputi 15 jenis. Mungkin saja perbedaan pendapat antara Depkeu dengan BI ini berkaitan dengan sebagian dari jenis-jenis bantuan tersebut dan bukan untuk semuanya. Laporan audit BPK juga menyebutkan mana dari BLBI yang pembebanan biayanya sepantasnya dipikul Pemerintah dan mana yang dianggap harus ditanggung (sendiri) oleh BI. Ini nampaknya menunjukkan adanya sebagian dari BLBI yang dianggap disepakati oleh BI dan Depkeu (Pemerintah?), karena itu bebannya secara sah dipikul anggaran Pemerintah dan sebagian lain yang pemberiannya tanpa kesepakatan. Mungkin bagian kedua ini yang dianggap bukan kebijaksanaan Pemerintah, karena itu harus ditanggung sendiri oleh BI (bukan Pemerintah?).

Beragamnya bantuan likuiditas yang dapat dimasukkan sebagai BLBI membuat argumentasi mengenai kebijaksanaan BLBI dapat menimbulkan tambahan salah pengertian, karena mungkin saja kita berbicara mengenai dua hal yang memang berbeda. Ini harus dipisahkan dari perbedaan pendapat yang sesungguhnya, yang mengenai hal yang sama. Kalau dikatakan BLBI ini kebijaksanaan BI, Pemerintah tidak menginstruksikan BI memberikan BLBI atau BI salah menafsirkan kebijakan BLBI. Yang mana sebenarnya dari jenis-jenis tersebut yang dipermasalahkan. Ini perlu disadari bersama agar tidak menambah ruwetnya masalah yang memang sudah menimbulkan banyak salah pengertian tersebut.

Kalau dikatakan bahwa Pemerintah tidak menginstruksikan BI untuk memberikan BLBI atau BI salah mengartikan kebijaksanaan Pemerintah, maka ada berbagai implikaksi yang perlu memperoleh perhatian kita semua. Sebagai dikatakan di atas istilah BLBI baru muncul bulan-bulan pertama tahun 1998, mungkin Maret 1998. Karena itu tentu saja instruksi memberikan BLBI itu ya tidak ada. Akan tetapi ini tidak sama dengan mengatakan pemberian BLBI itu bukan kebijaksanaan Pemerintah.

Salah satu yang dalam definisi luas termasuk sebagai BLBI adalah dana talangan BI untuk membayar pemilik deposito dan tabungan sampai dengan 20 juta rupiah pada 16 bank yang dicabut ijin usahanya awal Nopember 1997. Hal yang serupa adalah yang menyangkut pemilik deposito dan tabungan diatas 20 juta rupiah pada bank-bank dalam likuidasi (BDL) yang pembayarannya didasarkan atas instruksi Presiden kepada Menkeu 18 Pebruari 1998.

Tindakan melakukan pembayaran kepada deposan dan penabung adalah merupakan pelaksanaan dari keputusan Sidang Kabinet yang menjadi petunjuk Presiden tanggal 3 September 1997. Mengenai hal ini instruksi tersebut mengatakan bahwa bank-bank yang tidak sehat dan tidak dapat ditolong dengan merger atau akuisisi akan dilikuidasikan dengan memperhatikan kepentingan deposan, utamanya deposan kecil. Keputusan ini dilaksanakan dengan penentuan jumlah maksimal 20 juta rupiah yang akan dikembalikan kepada pemilik. Pengeluaran ini dibiayai dengan dana talangan BI. Saya sendiri dalam pertemuan antara team ekonomi (Dewan Moneter) dengan Presiden semula mengusulkan jumlah tersebut 30 juta rupiah per rekening, sedangkan Menkeu mengusulkan jumlah yang akhirnya menjadi keputusan Presiden yaitu 20 juta rupiah per rekening pernasabah. Ini tentu dengan pertimbangan bahwa dana talangan tersebut nantinya akan dibebankan kepada anggaran Pemerintah.

Perlu dikemukakan di sini bahwa ketentuan perundangan yang berlaku, ( PP nomor 68 Tentang Likuidasi Bank Tahun 1996 ), memang tidak mengatur demikian. Menurut ketentuan ini pengembalian uang deposan dibiayai dengan penjualan aset bank yang dilikuidasi. Tindakan ini memang berbeda dengan aturan likuidasi bank, antara lain karena belum adanya program asuransi deposito.

Jadi pengembalian dana milik deposan kecil yang dibiayai dengan dana talangan BI dan merupakan salah satu bentuk BLBI ini memang suatu kebijaksanaan. Kebijaksanaan ini diputuskan Pemerintah dalam suatu Sidang Kabinet, diikuti dengan instruksi Presiden. Dalam pelaksaknaannya hal ini dibahas lebih dahulu oleh Team Negosiasi Pemerintah dalam mempersiapkan program ekonomi-keuangan Pemerintah menghadapi keadaan krisis dengan bantuan siaga IMF yang dituangkan di dalam Memorandum of Economic and Financial Policies atau MEFP. Memorandum yang secara rinci memuat program yang akan dilaksanakan Pemerintah ini memuat berbagai kondisi penyaluran pinjaman yang disepakati ( conditionalities ). Kemudian dengan suatu surat pengantar, lazim disebut sebagai letter of intent (LOI), memorandum tersebut diserahkan kepada Manajemen IMF untukdisetujui tidaknya.

Termasuk di dalam Program Pemerintah tersebut adalah restrukturisasi sektor keuangan, yang didahului dengan tindakan mencabut ijin usaha atau lebih populer menutup bank yang tidak solvent. Baik kebijaksanaan penutupan bank tidak solvent maupun pembayaran deposan dan tabungan sampai maksimal 20 juta rupiah merupakan kebijaksanaan Pemerintah. Karena itu dana talangan BI yang menjadi salah satu jenis BLBI sudah selayaknya merupakan beban Pemerintah.

Bagaimana dengan pengembalian dana nasabah di atas 20 juta rupiah? Ini mungkin dari aspek ketentuan-perundangan memang dapat menimbulkan masalah. Saya hanya ingin mengungkapkan apa yang terjadi dan mengapa. Dalam pembahasan menindak lanjuti kesepakatan kedua Indonesia dengan IMF yang dimuat dalam LOI kedua, 15 Januari 1998, perkembangan krisis yang sangat cepat melatar belakangi keputusan Pemerintah untuk memberikan jaminan sementara (dua tahun) kepada pemilik dana (deposan dan penabung) serta kreditor secara keseluruhan dari bank-bank nasional. Artinya adalah kalau ada bank nasional yang dilikuidasi, seperti yang dilakukan awal Nopember 1997 dan setelah itu, pemilik dana dan kreditor bank-bank yang dilikuidasi tersebut dijamin pengembaliannya oleh Pemerintah. Program ini dengan demikian merupakan penjaminan secara menyeluruh dana deposito dan tabungan serta kreditor perbankan nasional, secara populernya dinamakan blanket guarantee. Mungkin perlu diketahui bahwa program serupa juga diterapkan di berbagai negara Asia, seperti Korea Selatan, Thailand, Philippina dan Malaysia.

Sebagai implikasi dari diterapkannya program penjaminan menyeluruh desakan menjadi semakin keras dari masyarakat (beberapa kali dilakukan demosntrasi di DPR, BI dan Depkeu ) agar Pemerintah juga mengembalikan dana nasabah di atas 20 juta rupiah pada 16 bank-bank yang dilikuidasi awal Nopember 1997. Mereka mengatakan bahwa Pemerintah tidak adil, dalam waktu yang pendek merubah ketentuan dari melindungi deposan kecil saja menjadi melindungi seluruh pemilik dana, bahkan kreditor bank. Saya sendiri menyampaikan masalah ini dua kali, pada suatu pertemuan team ekonomi dengan Presiden (akhir Januari/awal Pebruari 1998) dan terakhir pada waktu dipanggil Presiden untuk diberitahu mengenai pemberhentian saya (17 Pebruari 1998). Catatan BI menunjukkan bahwa Menkeu waktu itu juga mengajukan usul yang sama mengenai hal ini awal minggu kedua Pebruari 1998.

Dalam pelaksanaannya Presiden waktu itu menginstruksikan Menkeu tanggal 18 Pebruari 1998 untuk melakukan pengembalian dana deposito dan tabungan di atas 20 juta rupiah pada bank-bank yang telah ditutup. Menjadi masalah sekarang apakah dana talangan BI yang digunakan untuk membiayai pengembalian dana nasabah ini merupakan bagian BLBI yang pembebanannya layak dialihkan kepada Pemerintah atau tidak. Bahwa hal ini bisa menimbulkan masalah hukum saya kira memang benar. Pertama, karena ketentuan likuidasi bank memang tidak mengatur demikian, sama halnya dengan pembiayaan pengembalian deposito dibawah 20 juta rupiah. Kedua, kalau digunakan dasar PP tentang blanket guarantee, maka kita menghadapi masalah memberlakukan ketentuan ini secara surut, yang tidak dibenarkan. Di sini harus diakui ada masalah. Akan tetapi mengatakan bahwa ini semata-mata kebijaksanaan BI dan bukan kebijaksanaan Pemerintah, jelas tidak tepat. Ini adalah keputusan Presiden waktu itu yang dalam sistim yang berlaku adalah Pemerintah dan dipersiapkan oleh team Pemerintah, dimana BI menjadi bagian daripadanya.

Sebagaimana diketahui, penjaminan secara menyeluruh deposito dan tabungan serta kreditor perbankan nasional atau blanket guarantee diterapkan Pemerintah melalui suatu peraturan Pemerintah ( PP nomor 26 tanggal 26 Januari 1998). Tetapi bagaimana dengan dana talangan BI blanket guarantee itu sendiri? Saya kira kalau kita akan menundukkan diri hanya kepada ketentuan likuidasi bank, pemberian jaminan menyeluruh ini juga tidak sesuai dengan ketentuan tersebut.

Argumen bahwa dana untuk penjaminan program blanket guarantee dianggap sah karena ada PP-nya, sedangkan pembiayaan pembayaran dana milik nasabah bank-bank dalam likuidasi (BDL) tidak sah karena tidak ada PP-nya, saya kira mengandung kejanggalan juga. Argumen demikian hanya mendasarkan pada ketentuan perundangannya saja secara kaku. Padahal kalau dilihat dari aspek yang lebih luas, termasuk sasaran dari kebijaksanaan yang melatar belakanginya, keduanya sebenarnya sama. Keduanya merupakan upaya untuk mempertahankan keberadaan dan kestabilan sektor perbankan dan sistim pembayaran pada waktu program asuransi deposito belum ada. Keduanya merupakan tindakan yang didasari atas kebijaksanaan Pemerintah. Kalau ukuran yang dipakai adalah ketentuan tentang lukuidasi bank sebenarnya semuanya tidak sesuai. Dengan lain perkataan kalau itu dasarnya maka blanket guarantee ini, meskipun ada Ppnya, juga harus ditolak atau dinilai tidak sah.

Bahwa keputusan Pemerintah membayar kembali dana nasabah pada bank-bank yang ditutup tanpa mengeluarkan ketentuan perundangannya mungkin lebih menunjukkan suasana krisis. Dalam perkembangan yang sangat cepat waktu krisis Pemerintah menghadapi berbagai masalah yang bersifat dilematis, dimana kecepatan bertindak sangat krusial. Mungkin bisa juga dikatakan bahwa pada kasus ini yang terjadi adalah kelambatan dalam penyusunan atau penyesuaian ketentuan. Akan tetapi, kalau cepat disesuaikan dan ternyata perkembangan berubah cepat, nantinya akan menghadapi masalah lain, yaitu bahwa kebijaksanaan Pemerintah terlalu cepat berubah atau tidak konsisten. Dalam keadaan sekarangpun kritik demikian telah keras dilancarkan.

Masalah yang serupa terjadi dalam hal dana talangan BI untuk membayar arrears pinjaman perbankan dalam rangka trade financing dan money line dari bank-bank di luar negeri yang diputuskan sebagai bagian dari penanganan masalah pinjaman perusahaan swasta dalam kesepakatan Frankfurt bulan Juni 1998.

[Masalah Penutupan Bank, Halaman 2 ...]