EFFECTIVENESS OF POLICY MEASURES ADOPTED IN PURSUIT OF RECOVERY: Indonesian Perspectives

By : J. Soedradjad Djiwandono
Gurubesar tetap Ilmu Ekonomi, Universitas Indonesia


PENDAHULUAN

Masalah Korupsi, Kolusi dan Nepotisme (KKN) di Indonesia belum menunjukkan kemajuan yang berarti dalam penanganannya. Sebagai permasalahan sosial-politik secara umum atau sebagai kasus masalah tertentu kerapkali muncul sebagai berita hangat di berbagai media selama beberapa waktu, tetapi kemudian setelah ditanggapi Pemerintah dengan sesuatu langkah tindakan penanganan, kemudian hilang lagi tanpa ada penyelesaian nyata. Muncul lagi, kemudian hilang lagi dengan cepat. Harapan masyarakat dengan mambahas bersama, mempermasalahkan dan memprotes KKN adalah untuk menghilangkannya. Sedang yang terlihat, seperti berbagai masalah lain, setelah beberapa waktu diributkan kemudian menjadi adem kembali.

Tulisan ini melihat masalah KKN sebagai implikasi dari suatu sikap hidup yang mengandung unsur 'lebih besar pasak dari tiang' yang secara sadar atau tidak telah menggejala pada masyarakat Indonesia, baik secara bersama maupun sebagai pribadi. . Sikap demikian menumbuhkan tindakan mencari jalan pintas dengan berbagai cara yang melanggar hukum atau peraturan atau nilai, untuk mencapai apa yang diinginkan. Pelanggaran-pelanggaran ini dilakukan dengan tindakan korupsi, kolusi dan nepotisme atau KKN. Menghilangkan KKN dari masyarakat kita berarti meninggalkan sikap hidup ini dan menggantinya dengan sikap baru yang harus dipupuk dan dikembangkan masyarakat Indonesia pasca krisis.


KEBIASAAN HIDUP LEBIH BESAR PASAK DARI TIANG

Untuk melihat arti sikap hidup yang lebih besar pasak dari tiang secara nasional, saya ingin terlebih dahulu kembali pada permasalahan pembangunan nasional. Pembangunan pada dasarnya merupakan kegiatan yang dilakukan saat ini, akan tetapi hasilnya atau buahnya baru dapat kita petik kemudian. Orang membangun sebuah rumah, bukan untuk menikmati kegiatan atau proses membangun itu sendiri. Akan tetapi untuk suatu tujuan, yaitu agar setelah selesai pembangunannya, dia memiliki suatu tempat tinggal, 'a home' kata orang. Untuk ini orang tersebut harus mempunyai sarana pembiayaannya.

Dalam jargon ekonomi tindakan membangun rumah tadi merupakan investasi. Masyarakat membangun dengan melakukan investasi yang diarahkan untuk mencapai sasaran tertentu di masa depan, biasanya dirumuskan sebagai kesejahteraan masyarakat yang lebih baik. Masa depan ini dapat beberapa hari, bulan, tahun atau puluhan tahun yang akan datang. Pelaksanaan kegiatan ini memerlukan sarana, salah satu yang sangat penting adalah sumber pembiayaan. Sumber pembiayaan utama biasanya berasal dari tabungan. Menabung adalah perbuatan menyisihkan sebagian dari pendapatannya untuk tidak dikonsumsikan (tidak dinikmati sekarang). Pada negara yang sedang membangun, keinginan untuk investasi dalam pembangunan ini biasanya besar, karena besarnya sasaran yang ingin dicapai. Bahkan kerapkali keinginan membangun suatu negara lebih besar dari kemampuan untuk membiayainya. Ekonom mengatakan bahwa negara yang sedang membangun biasanya menghadapi suatu kesenjangan antara investasi dengan tabungan masyarakat atau investment-saving gap.

Bagaimana menutup atau membiayai kesenjangan antara pengeluaran investasi dengan tabungan masyarakat tersebut? Suatu negara dapat membiayai kesenjangan ini dengan mendatangkan modal langsung dari luar negeri, dengan meminta bantuan dan dengan mencari pinjaman dari negara lain. Memminjam dari masyarakat lain sama dengan menggunakan tabungan masyarakat lain tersebut. Membiayai kesenjangan antara investasi dan tabungan dengan pinjaman adalah sesuatu yang wajar. Akan tetapi tindakan meminjam dari negara lain atau masyarakat lain itu juga mempunyai konsekuensi tersendiri, karena pinjaman itu pada waktunya harus dibayar kembali, ditambah suatu imbalan atas penggunaan tabungan tersebut (suku bunga). Jadi kalau menggunakan pinjaman untuk membiayai kekurangan tabungan dalam negeri dari biaya investasi, harus dipikirkan bagaiamana melakukan pembayaran kembali pinjaman tersebut, berupa angsuran dan bunganya, serta resiko berkaitan dengan perbedaan waktu meminjam dan mengembalikan pinjaman tersebut.

Agar pembangunan dengah menggunakan pinjaman dari masyarakat lain dapat berkesinambungan, maka kebijakan pembiayaan dengan meminjam harus bertanggung jawab. Ini suatu masalah pengelolaan pinjaman dan streategi memimjam ( debt management and borrowing strategy ). Yang penting dalam pembahasan di sini adalah bahwa untuk memiliki kesinambungan pembangunan (sustainable development), maka penggunaan pinjaman sebagai cara pembiayaan harus berhati-hati.Kalau terjadi suatu negara yang membangun dengan meminjam dan tidak bisa membayar kembali, maka pembangunan menjadi terhenti atau tidak berkesinambungan. Ketidak mampuan mengembalikan pinjaman tersebut menunjukkan pola pembangunan yang lebih besar pasak dari tiang.

Mungkin perlu disadarai bahwa perjalanan pembangunan nasional Indonesia dalam era Orde Baru telah mengalami perkembangan, dimulai akhir dasawarsa enam puluhan dengan pembangunan yang didominasi sektor pemerintah, karena sektor swata masih kecil dan lemah. Akan tetapi dengan perkembangan ekonomi nasional, dengan laju pertumbuhan yang cukup tinggi selama beberapa dasawarsa, maka berangsur-angsur peran swasta dalam kebanyakan sektor menjadi lebih besar, dan akhirnya menjadi lebih dominan. Coba kalau dilihat pada sektor perbankan, sampai dengan waktu deregulasi perbankan yang sangat mendasar tahun 1988, bank-bank pemerintah masih mendominasi industri perbankan Indonesia, baik dari segi aset yang dikuasai, dana yang dimobilisasikan maupun kredit yang diberikan. Pola ini berubah terutama mulai permulaan dasawarsa sembilan puluhan. Sebagai perbandingan, kalau pada tahun delapan puluhan peran bank-bank pemerintah diukur dengan berbagai besaran di atas masih lebih dari 70 per sen, menjelang terjadinya krisis telah menurun menjadi kurang dari 50 per sen.

Dengan perubahan peran swasta dalam perbandingannya dengan pemerintah, telah terjadi pula perubahan dalam cara pembiayaan kegiatan ekonomi dan pembangunan masyarakat. Perubahan dalam negeri yang bersamaan dengan meningkatnya jumlah dana di dunia, antara lain karena melemahnya ekonomi negara-negara maju, seperti negara-negara Eropa dan Jepang pada akhir delapan puluhan dan permulaan sembilan puluhan, menyebabkan pola pembiayaan kegiatan ekonomi nasional semakin menggantungkan pada pinjaman luar negeri. Perubahan yang dimulai sejak permulaan sembilan puluhan ini menjadi sangat mencolok pertengahan sembilan puluhan. Ketergantungan sektor swasta pada pinjaman dalam mata uang asing ini kemudian menjadi salah satu penyebab terjadinya krisis keuangan di Indonesia, pada waktu investor beramai-ramai penarik pinjaman mereka karena ingin menyelamatkan diri dari akibat krisis di Indonesia. Pada waktu pinjaman nasional masih didominasi sektor Pemerintah kehati-hatian terjaga, akan tetapi kemudian berubah dengan dominasi pinjaman swasta.

Ada beberapa hal yang menyebabkan meningkatnya pinjaman luar negeri. Seperti diutarakan sebelumnya, dana yang tersedia di dunia meningkat, karena melemahnya ekonomi negara maju, sehingga dana tersebut mencari kesempatan investasi di negara-negara berkembang (emerging markets), yang menjanjikan keuntungan lebih tinggi. Di Indonesia perkembangan sektor swasta sangat meningkat sebagai dampak dari kebijakan liberalisasi yang telah dimulai pertengahan delapan puluhan. Keadan ini telah menimbulkan perbedaan suku bunga pinjaman ( differential rates) antara dalam dan luar negeri yang melebar. Di dalam negeri suku bunga meningkat terus akibat meningkatnya permintaan yang luar biasa. Sedangkan di luar negeri melemahnya ekonomi menyebabkan suku bunga tertekan. Karena itu baik dari permintaan maupun penawaran terdapat dorongan untuk membesarnya pinjaman perusahaan swasta ke luar negeri atau meningkatnya pinjaman dalam mata uang asing (dollar). Semua ini masih ditambah dengan adanya unsur 'moral hazard', baik di di dalam negeri oleh perusahaan peminjam maupun luar negeri oleh pemilik dana pemberi pinjaman. Di dalam negeri ada persepsi bahwa Pemerintah akan selalu menolong perusahaan yang kena masalah dan ada persepsi bahwa sistim nilai tukar yang dianut Pemerintah adalah nilai tukar tetap atau di kaitkan secara tetap dengan dollar atau suatu basket mata uang asing. Jadi peminjam di dalam negeri (perusahaan-perusahaan swasta) yakin bahwa nilai tukar antara rupiah dengan mata uang asing tidak akan bergerak terlalu besar. Dari pemilik dana di luar negeri atau investor, ada persepsi bahwa pemerintah 'host country' (Indonesia) atau Dana Moneter Internasional akan menolong kalau terjadi suatu musibah. (bail out). Semua unsur ini menyebabkan kekurang hati-hatian mereka yang meminjam dan yang meminjamkan. Perusahaan nasional terlalu banyak mengandalkan pinjaman untuk membiayai kegiatan mereksa sehingga 'debt to equity ratio' menjadi sangat tinggi atau 'highly leveraging' sedangkan investor tidak hati-hati sehingga kurang memperhitungkan resiko pemberian pinjaman . Ini yang menyebabkan perusahaan-perusahaan di Indonesia dan negara berkembang lain di Asia terlalu banyak mengandalkan pinjaman. Lebih jauh, pinjaman asing ini sebagian besar berjangka pendek dan tidak dilakukan tindakan lindung nilai (hedging) . Dalam keadaan demikian pinjaman ini dirasakan sangat murah, karena itu penggunaannya kurang memperhatikan prinsip kehati-hatian. Pinjaman dalam dollar digunakan untuk membiayai kegiatan yang kurang produktif dan yang menghasilkan rupiah, seperti untuk pengembangan properti. Pada waktu timbul tekanan sangat besar pada rupiah dan terjadi depresiasi sangat besar kebanyakan peminjam tidak mampu membayar kembali pinjaman mereka yang jatuh tempo. Sebagai akibatnya banyak dari pinjaman ini menjadi kredit macet perbankan.

Sekarang lebih disadari bahwa kebijakan deregulasi yang kurang memperhatikan kehati-hatian dan kurang menyadari perbedaan karakteristik perbankan dengan sektor riil telah ikut mendorong perbankan Indonesia 'highly leveraging'. Sebagaimana diketahui, rasio cadangan wajib (reserve requirement ratio) yang sejak tahun tujuh puluhan sebesar 30 per sen telah diturunkan dalam deregulasi Juni 1983 menjadi 15 per sen dan pada Oktober 1988 diturunkan lagi menjadi 2 per sen. Ini sebenarnya berarti bahwa perbankan didorong untuk memimjamkan hampir semua dana yang diterima dari nasabah.

Perusahaan yang yang cenderung mempunyai rasio pinjaman terhadap modal yang tinggi dan lebih banyak meminjam dalam mata uang asing (bahkan pinjaman pada bank dalam negeri sekitar 50% dalam dollar) karena 'moral hazard' pada dasarnya menunjukkan sikap dunia usaha yang 'lebih besar pasak dari tiang'. Karena salah memperhitungkan harga dan resiko pinjaman, maka mereka menjadi kurang dalam kehati-hatiannya, sehingga penggunaan pinjamannya juga tidak didasarkan atas perhitungan yang akurat. Dalam hal ini, bank yang memegang rasio cadangan wajib sangat minim (antara lain karena kebijakan Pemerintah) juga sebenarnya menunjukkan sikap yang sama, berusaha dengan lebih besar pasak dari tiang.

Kalau pengamatan ini dilanjutkan terhadap kehidupan masyarakat Indonesia. Nampaknya juga ditemukan bahwa masyarakat Indonesia semakin konsumtif, meskipun secara makro rasio tabungan nasional terhadap GDP relatif tinggi. Sebagaimana diketahui beberapa tahun sebelum krisis, laju pertumbuhan ekonomi nasional sebagian besar berasal dari sumber dalam negeri, artinya peningkatan pengeluaran masyarakat, untuk konsumsi dan investasi, meskipun kebijakan pembangunan nasional mengacu pada daya dongkrak ekspor (export-led development). Saya kira kita melihat hal ini secara pengamatan sepintas di banyak kota di Indonesia, apalagi kota besar. Sebagai pengaruh dari advertensi dalam banyak media komunikasi, sebagai pengaruh dari pembangunan pusat-pusat perbelanjaan dengan toko-toko yang menyajikan segala nama merk terkenal untuk segala pakaian dan barang kemewahan (dari Gap sampai Louis Vutton, atau coba bayangkan, dengan pendapatan per kepala kita yang masih sebegitu di Jakarta ada perwakilan Christie) dan rumah makan serta tempat hiburan (dari McDonald sampai Café Design) kecenderungan pengeluaran untuk hal-hal yang bersifat konsumtif sangat membengkak beberapa tahun menjelang krisis. Semua ini masih harus ditambah dengan kecenderungan masyarakat untuk berpesta secara besar-besaran untuk segala hajatan dari bayi dalam kandungan sampai seribu hari setelah bayi tadi menjadi orang tua dan meninggal, banyak sekali acara ( ulang tahun, pertunagan, pernikahan dst) dengan segala bentuk kegiatan yang dari sudut pandang ekonomi pada dasarnya konsumtif dan cenderung berlebihan.

Semua gambaran di atas menunjukkan bahwa baik secara nasional (makro) maupun secara mikro pada tingkat perusahaan dan keluarga atau individu, kecenderungan masyarakat memang kuat bahwa kita telah hidup lebih besar pasak dari tiang. Apakah ini barang baru? Bukan. Ini hanya mengingatkan kembali apa yang kita lakukan bersama selama ini.



@ Visiting Scholar, Harvard Institute for International Development (HIID), Cambridge, MA and former Governor of Bank Indonesia. (sdjiwand@hiid.harvard.edu or djiwandono@aol.com).

1 Dewasa ini, dengan banyaknya bank swasta yang diambil alih Pemerintah (IBRA), sebagai akibat dari pinjaman likuiditas dari BI pada waktu terjadinya penarikan dana secara besar-besaran oleh masyarakat pada waktu krisis perbankan, maka kepemilikan Pemerintah pada sektor perbankan menjadi meningkat lagi, mungkin mendekati 80 per sen.

2 Saya membahas permasalahan ini dalam tulisan Debt and Development: A Muddling Through Process, suatu makalah untuk Seminar PERMIAS di UC Berkeley, Maret 1999 ( dalam website Pacific.net, kolom pakar). Salah satu perkembangan yang mencolok adalah bahwa selama lima tahun dari 1992-97 pinjaman Pemerintah meningkat dengan sekitar 5 milyar dollar, sedangkan pinjaman swasta meningkat dengan 50 milyar dollar.

3 Ini juga menunjukkan kurang hati-hatinya otorita pengawasan perbankan di negara-negara maju tempat asal investor, karena pinjaman-pinjaman tersebut diberikan oleh bank-bank negara maju, terutama Jepang dan negara-negara Eropa dengan sebagian lain dari Korea dan A.S.

4 Dengan menurunkan rasio cadangan wajib, bahkan dalam definisinya cadangan wajib termasuk kas yang disimpan sendiri oleh bank masing-masing, jadi tidak ada kewajiban bank menyimpan cadangan tersebut pada rekening mereka di BI, sebenarnya berarti bahwa rasio cadangan wajib tidak dianggap sebagai suatu instrument dalam prinsip kehati-hatian perbankan. Tindakan ini juga berarti kurang memperhatikan perbedaan karakteristik bank dengan perusahaan di sektor riil. Kalau ada masalah pada sektor riil, misalnya perusahaan sepatu harus ditutup, masalahnya lebih mudah dibatasi pada dampak langsung penutupan tersebut, seperti pegawainya yang menganggur. Tetapi kalu suatu bank harus ditutp damaknya cepat melebar ke seluruh perbankan, pengawasan perbankan, dan kepercayaan masyarakat terhadap perbankan. Untuk sektor riil yang semula penuh dengan pengaturan, maka deregulasi jelas merupakan jawaban paling ampuh. Tetapi dalam hal lembaga perantara keuangan sebenarnya perlu diingat bahwa bank itu memegang uang milik orang lain, para deposan dan penabung dan yang menitipkan dananya di bank tersebut. Jadi basis utama pekerjaan bank adalah adanya kepercayaan masyarakat untuk menitipkan dana dan menggunakan dana orang lain. Ini pada dasarnya mempunyai unsur jasa publik, karena itu perlu ada pengaturan dalam bentuk ketentuan prudensial dan supervisi secara ketat. Saya kira kenyataan bahwa pada waktu deregulasi Oktober, ditentukan suatu aturan yang sangat liberal, membebaskan perijinan, BI harus mengeluarkan rekomendasinya dalam waktu dua minggu terhadap permintaan ijin pendirian bank, BI tidak boleh melakukan pengecekan terhadap calon pengurus bank,dsb, menunjukkan bahwa ketentuan deregulasi Oktober 1988 ini kurang memperhatikan posisi suatu bank sebagai lembaga perantara keuangan yang mengemban suatu jasa publik (public good/service). Yang dikejar adalah perlunya bank sepat menjadi alat mobilisasi dana dan menyalurkannya pada sektor riil. Dengan belajardari masalah perbankan pada waktu krisis (hindsight) deregulasi ini seharusnya dibarengi atau malah didahului dengan perbaikan supervisi bank dan infrastruktur perbankan (pearaturan dan kelembagaan termasuk lembaga dan kultur hukum). Dari segi sekuensinya, Indonesia memang terbalik, dibebaskan dulu perijinan pendirian (Oktober 1998), baru diperbaiki ketentuan kehati-hatiannya (Februari 1991), disempurnakan tahun 1993, 1994 dan 1995.

5 Bahkan ada yang menyebutkan bahwa semula ada usulan untuk menjadikannya nol persen.

6 Kebijakan yang saya laksanakan dengan meningkatkan rasio cadangan wajib pada tahun 1995 menjadi 3% dan 1996 menjadi 5% dengan cara menghitung harian, bukan mingguan seperti waktu sebelumnya dengan kewajiban menyimpannya pada rekening bank-bank di BI, yang pada waktu itu banyak dikritik, bahkan oleh akademisi, adalah untuk secara bertahap meningkatkan kembali kehati-hatian perbankan dalam meminjamkan dana yang diterima dari nasabah. Perlu pula diketahui bahwa di negara-negara tetangga rasio ini jauh lebih tinggi dari Indonesia.

7 Ini merupakan argumen saya sejak permulaan sembilan puluhan.



KAITAN DENGAN KKN

Masalah korupsi tidak sederhana. Menurut pengamatan sepintas sumber KKN adalah kecenderungan cara hidup yang secara umumnya saya istilahkan sebagai 'lebih besar pasak dari tiang' tadi. Apakah ini yang menjadi penyebab korupsi, kolusi dan nepotisme? Saya tidak tahu persis. Akan tetapi kebiasaan hidup dengan 'lebih besar pasak dari tiang' ini nampaknya yang mendorong banyak orang mencari jalan pintas, atau jalur cepat dalam berbagai usaha seseorang mencapai apa yang diinginkan dalam hidupnya, apakah itu harta kekayaan, jabatan atau ketenaran. Perbuatan KKN termasuk dalam kategori jalan pintas atau jalur cepat tadi. Mengapa orang menempuh jalan ini, apakah karena 'terpaksa' sebagai perilaku ikut-ikutan (herd instinct) atau karena sebab lain tidak saya persoalkan, karena itu bukan fokus saya di sini.

Secara mikro karena adanya lembaga perantara keuangan, seperti bank, dan bagi perbankan karena adanya sistim pasar uang antar bank serta bank sentral sebagai 'lender of the last resort' dan secara makro dalam hubungan bilateral dan multilateral, seseorang atau suatu perusahaan atau negara memang dapat berada dalam posisi melakukan pengeluaran dana yang lebih besar dari aliran pendapatannya. Orang atau perusahaan atau negara boleh meminjam untuk membiayai pengeluarannya yang lebih besar dari pemasukannya. Akan tetapi, hal ini tidak bisa terjadi secara berkelanjutan, secara terus menerus. Membiayai kegiatan dengan pinjaman boleh berlangsung kalau ada kemampuan untuk mengembalikannya. Karena itu sumber dana untuk mengembalikan pinjaman ini menjadi penting. Pada dasarnya kalau kegiatan yang dibiayai dengan pinjaman ini merupakan kegiatan yang tidak mendatangkan kemampuan bayar pinjaman, maka pinjaman tadi menjadi bermasalah. Kalau pinjamannya dalam mata uang asing, tentu harus didukung dengan aliran pendapatan yang berbentuk valuta, seperti kegiatan ekspor barang dan jasa yang menghasilkan devisa.

Secara individu, pinjam uang untuk konsumsi mempunyai sifat demikian. Bagi perusahaan pinjam uang harus dilindungi dengan aliran pendapatan untuk membiayainya, sesuai dengan berbagai jangka waktunya, jenis mata uang, dan segala hal yang berkaitan dengan resiko usaha, resiko harga, resiko kurs dan resiko lain. Dan sebagai negara juga sama saja. Kalau terjadi suatu kesenjangan aliran pengeluaran dan pendapatan (mismatch) jangka pendek masih dapat ditutup dengan sarana yang ada, akan tetapi kalau dalam jangka panjangnya atau secara strukturnya terjadi kesenjangan, maka pinjaman ini keliru dan menjadi bermasalah. Kesenjangan ini tidak boleh berkepanjangan . Kalau kesenjangan ini berkepanjangan, atau pada dasarnya tidak bisa ditutup dengan miliknya, perusahaan ini telah bangkrut. Inilah yang merupakan hidup yang lebih besar pasak dari tiang.

Pola hidup yang menuntut pembiayaan yang lebih besar dari kemampuan dapat mendorong seseorang untuk mencari jalan pintas untuk menutup kesenjangan tersebut. Inilah yang dapat menumbuhkan godaan untuk melakukan korupsi, menyalah gunakan kewenangan yang dimilikinya untuk menghasilkan tambahan dana. Ini dilakukan dengan menerima uang yang bukan menjadi haknya (melanggar hukum) dan menimbulkan kerugian pada negara/ masyarakat. Dengan lain perkataan dilakukan tindakan korupsi.

Saya melihat bahwa sikap hidup lebih besar pasak dari tiang juga dapat mendorong tindakan kolusi dan nepotisme. Seseorang yang sebenarnya tidak memenuhi syarat menduduki suatu jabatan atau suatu perusahaan yang sebenarnya tidak memenuhi syarat menerima kontrak atau memenangkan tender disuatu instansi atau proyek Pemerintah, berusaha memperoleh kedudukan atau kontrak atau menang tender tersebut dengan menggunakan jalur kedekatan hubungannya karena hubungan keluarga (nepotisme)atau secara bersama dengan kelompoknya membuat rekayasa untuk memperoleh sesuatu atau hak dari instansi Pemerintah (kolusi). Semuanya bersumber pada dasar bahwa yang bersangkutan tidak memenuhi syarat untuk menduduki jabatan atau memenangkan tender, artinya ada mismatch antara kemampuan dan persyaratan dari sesuatu -jabatan atau kontrak- yang menjadi keinginannya. Dengan demikian, saya melihat masalah dasarnya adalah sikap hidup yang lebih besar pasak dari tiang.

Ada persoalan lain yang berkaitan dengan KKN yang perlu dikemukakan di sini. Yaitu bahwa tindakan KKN, atau korupsi atau kolusi atau nepotisme itu pada dasarnya berlangsung dengan adanya kerjasama antara dua pihak, pihak yang mengambil atau menerima dengan yang memberikan. Mungkin dalam hal korupsi, bisa saja terjadi tanpa ada pihak yang secara aktif menjadi pemberi, misalnya dalam hal seorang yang melakukan korupsi dengan mengambil dana negara atau masyarakat yang ada dibawah kewenangan atau pengelolaanya. Kalau yang bersangkutan mengambil uang ini untuk kepentingan sendiri, maka ini merupakan tindakan korupsi. Atau sebenarnya sama saja dengan pencurian biasa, hanya modus operandinya yang berbeda.

Akan tetapi kalau dilakukan korupsi dari penyalah gunaan wewenang seseorang yang menerima uang semir atau suap dari orang lain yang berhubungan dengan jabatannya, maka ada dua pihak yang melakukan korupsi dengan menerima uang suap dan yang memberi. Mungkin kebanyakan tindakan korupsi adalah dalam bentuk ini. Yang ingin saya tekankan di sini adalah bahwa karena ada dua pihak, maka kesalahan ini juga ada pada kedua belah pihak. Boleh saja dikatakan 'dosa' terbesar ada pada yang menerima, karena dia ini yang merugikan negara/masyarakat. Akan tetapi yang memberi juga merupakan pihak yang berkolusi atau bekerjasama, merupakan 'accomplice' dalam tindak pidana ini. Selain itu, mereka ini juga ikut bersalah karena tindakan tersebut pada dasarnya merupakan penghinaan terhadap pejabat yang jujur. Pejabat yang jujur kerapkali menderita karena generalisasi tuduhan masyarakat yang mengira semua pejabat itu korup. Si A itu pejabat tinggi, jadi mesti korup. Ini hal yang paling menyakitkan bagi pejabat yang jujur. Karena itu, dalam kehidupan bebas korupsi nanti, pihak pemberi ini juga harus hilang, juga harus diberantas. Dia juga termasuk melakukan tindakan yang lebih besar pasak dari tiang. Selama orang semacam ini masih merasa takut kalah tender atau takut tidak kebagian kontrak, dan untuk menutup ketakutan tersebut bersedia bayar uang semir, maka dia juga ikut bersalah dan harus merubah perilaku tersebut. Dia harus berani bilang, kalau harus bayar diluar ketentuan, lebih baik tidak menerima kontrak atau menang tender. Manusia Indonesia baru harus berani demikian.

Saya melihat banyak praktek kehidupan di masyarakat kita yang basisnya sikap hidup lebih besar pasak dari tiang. Selain korupsi untuk menang tender atau kontrak atau memperoleh jabatan atau kedudukan, banyak kasus lain yang serupa. Misalnya orang yang ingin memperoleh pengakuan sebagai sarjana membeli ijazah, karena sebenarnya yang bersangkutan tidak memenuhi persyaratan yang harus dipenuhi, jadi lebih besar pasak dari tiang. Kemudian diambil jalan pintas dengan membeli ijasah.Yang ingin saya tekankan di sini, meskipun sudah jelas, adalah bahwa di dalam kasus inipun ada dua pihak, yang menerima ijazah aspal tersebut, dan yang memberinya. Yang memberi tentunya ya lembaga-lembaka akademi atau perguruan tinggi yang berdagang ijazah. Selama orang masih ingin jalan pintas memperoleh ijazah dengan membeli dan selama perguruan tinggi, manusia-manusia yang mengelola atau memimpinnya, masih bekerjasama dengan melakukan penjualan ijazah, masalah ini tidak akan hilang. Jangankan ijazah sarjana, pangkatan tertinggi dunia akademipun (guru besar), konon kabarnya mengalami pencemaran di masyarakat kita, karena ada proses serupa. Masalah ini berkepanjangan karena di satu pihak 'sifat ketimuran' dari masyarakat yang meskipun tahu si A atau si B melakukan hal yang menyedihkan ini, tetapi sungkan untuk mengungkapkannya. Sedang yang membeli memang bermuka tebal dan tidak sungkan untuk hidup dengan lebih besar pasak dari tiang.



8 Seperti diketahui, yang sering dilakukan pengusaha di Indonesia hanya menjual barang atau jasa yang dihasilkannya dengan harga yang dikaitkan dengan dollar, meskipun mereka mengetahui bahwa pembelinya adalah pembeli domestik dengan pendapatan yang berbasis rupiah. Di Jakarta dan kota besar lainbanyak transaksi yang menggunakan basis dollar; tidak hanya tarip hotel, tetapi sewa bangunana atau apartement atau berbagai jasa lain. Argumentasinya, kan sistim devisa Indonesia bebas, jadi sama saja apakah transaksi itu dalam mata uang asing atau rupiah. Sebenarnya ini selain menyalahi ketentuan penggunaan rupiah sebagai mata uang pembayaran nasiaoanl, juga menunjukkan 'moral hazard' dari pihak yang bertransaksi bahwa sistim nilai tukar kita itu, menurut persepsi mereka ini, pada dasarnya tetap. Sinisme kita akan mengatakan bahwa ini lindung nilai (hedging) a la pengusaha kita.



BEBERAPA CACATAN

Tulisan di atas ingin menyajikan permasalahan yang nampaknya sudah diketahui kebanyakan orang, tetapi tetap tidak terlalu jelas. Saya juga tidak mengajukan hal baru yang menambah kejelasan masalah. Yang saya sajikan adalah membuat kerangka berpikir mengenai masalah besar masyarakat kita yang terus menerus diributkan, tetapi nampak sulit sekali membuat kemajuan dalam mencari solusinya. Saya takut hal ini menyebabkan bertambah besarnya frustrasi masyarakat dan tetap tidak mendorong tercapainya jalan keluar atau pemecahan masalahnya.

Saya melihat bahwa dengan memasukkan ketiga tindakan kejahatan ini menjadi satu, KKN, justru menyulitkan pendekatan kearah jalan keluarnya. Karena itu, menurut pendapat saya perlu terlebih dahulu ditentukan batasan yang jelas mengenai kriteria masing-masing tindakan sebagai kegiatan melanggar hukum untuk menentukan sanksinya. Setelah itu bagaimana cara penangannya secara sistematik, bertahap untuk benar-benar mendapatkan hasil hilangnya kejahatan ini dari masyarakat kita.

Dalam kaitan ini, saya melihat bahwa definisi yang jelas dan pemisahan masalah yang satu dari yang lain dapat menjanjikan hasil yang lebih baik dari apa yang sampai sekarang dilakukan. Saya melihat bahwa pada tahap permulaannya, yang menjadi pokok masalah untuk dicari solusinya adalah korupsi, karena definisi tentang hal ini telah jelas dan operasional. Ini tidak berarti saya ingin membuang masalah kolusi dan nepotisme. Tidak sama sekali. Saya justru ingin membuat jalan agar penangannya bisa benar-benar dimulai. Pada waktu meneliti atau menyidik kasus korupsi, bisa saja terungkap masalah kolusi dan nepotisme. Akan tetapi, kalau masalah kolusi dan nepotisme belum dapat segera diungkap tuntas, maka akan lebih produktif untuk memusatkan perhatian pada penaganan masalah korupsi. Dengan memusatkan pendekatannya pada korupsi dahulu, kita bisa membuat program yang lebih operasional.

Masalah KKN demikian kompleks, karena aspeknya yang banyak. Kita harus berani menerima kenyataan bahwa masalah ini memerlukan ketekunan, waktu dan karena itu kesabaran, untuk mengungkap dan mencari jalan keluarnya, termasuk menghukum yang bersalah dan membebaskan yang tidak bersalah. Sering kita terlalu bernafsu untuk menghukum yang nampaknya salah, tanpa menyadari rumitnya masalah dan lemahnya infrastruktur hukum, baik dari aspek peraturannya maupun kelembagaan serta profesionalisme dan integritas penegak hukum. Selain itu sering dilupakan pula bahwa demi menegakkan keadilan pembebasan dari tuduhan atau pemeriksaan mereka yang tidak salah juga tidak kalah pentingnya dalam proses ini.

Kita perlu memilah-milah, mana yang merupakan masalah politik dan perlu diselesaikan dengan cara politik, mana yang merupakan masalah hukum, masalah administrasi, masalah etik,dsb, masing-masing diselesaikan sesuai proporsi masalahnya.. Jangan masalah hukum dicoba diselesaikan dengan jalan politik dan sebaliknya masalah politik ditangani dengan berlindung dibalik ketentuan hukum.

Selain masalahnya yang kompleks dengan banyak aspeknya, penanganan masalah KKN rumit karena berbagai kelembagaan sosial dan hukum dan kelembagaan lain yang sangat lemah. Tekad politik Pemerintah untuk benar-benar menangani masalah ini belum jelas, identifikasi masalah, penyusunan strategi penanganan, penyidikan, pemeriksaan, penuntutan, pengadilan dan pelaksanaan sanksi yang dijatuhkan, semuanya masih memerlukan singgungan reformasi untuk dapat berfungsi secara profesional, adil dan efektif. 'Good Governance' masih menjadi masalah di semua lini, transparansi belum terjadi, sedangkan profesionalisme dan integritas dari seluruh jajaran penanggung jawab penegakan hukum dan budaya hukum pada umumny masih harus dibangun.

Sikap hidup lebih besar pasak dari tiang dalam pembangunan harus memperoleh perhatian agar seluruh kegiatan pembangunan secara nasional tidak meninggalkan prinsip kemandirian. Bagi dunia usha, termasuk perbankan, pemupukan kekuatan, termasuk permodalan sendiri perlu memperoleh perhatian. Pernyataan sehari-hari bahwa 'pengusaha yang menggunakan uang sendiri itu bodoh' jangan dianut secara berlebihan. Pembiayaan kegiatan usaha dengan modal sendiri itu penting agar perusahaan tidak mengandalkan 'debt to equity ratio' yang kelewat tinggi. Bagi masing-masing individu, kebanggaan untuk meraih apa yang diinginkan dengan mengandalkan usahanya sendiri, tanpa menggunakan jalan pintas, harus dipupuk. Jangan puas memperoleh jabatan atau kedudukan atau gelar akademik, kontrak atau fasilitas lain, sebagai suatu hadiah atau anugerah (karena itu melakukan 'syukuran' dengan cara yang aneh pula, berpesta ria) atau dengan membeli. 'You have to earn it', kata orang. Sebagian dari praktek-praktek lama yang tidak baik ini akan berkurang dengan meningkatnya transparansi dan kebebasan pers. Akan tetapi selain itu harus ada sikap baru yang masih harus dibangun bersama oleh seluruh masyarakat Indonesia secara individual maupun bersama-sama. Marilah kita mulai!


Cambridge, MA June 1999.


9 Saya membahas permasalahan ini di tulisan lain Kortupsi Masalah Pokok KKN: Suatu Catatan.



[index]