INDEPENDENSI BANK SENTRAL DAN PENGELOLAAN EKONOMI NASIONAL

Oleh : J. Soedradjad Djiwandono
Gurubesar tetap Ilmu Ekonomi, Universitas Indonesia

 

INDEPENDENSI BANK SENTRAL DI INDONESIA

Independensi bank sentral yang digambarkan di atas merupakan penerapan dari konsep peran ideal bagi bank sentral dalam pengelolaan ekonomi nasional secara makro agar efektif, yang ternyata juga nampak di dalam praktek, sebagaimana dilaporkan dalam studi mengenai penyelenggaraan fungsi bank sentral di banyak negara, baik maju maupun berkembang. Ini semua perlu kita cermati dalam upaya kita untuk menyumbang secara positif pada proses untuk mewujudkan Bank Indonesia menjadi bank sentral yang independen.

Dalam tulisan sebelumnya saya telah menunjukkan bahwa, dari ketiga fungsi pokok bank sentral, pengelolaan kebijaksanaan moneter untuk memelihara kestabilan, penyelenggaraan sistem pembayaran nasional serta pengawasan perbankan, saya berpendapat bahwa yang paling utama harus diberikan independensi adalah mengenai pengelolaan kebijakan moneter. Ini dapat dirumuskan dalam tugas menjaga nilai rupiah, baik dalam hubungannya dengan harga barang dan jasa ( atau mengendalikan tingkat inflasi ), maupun dalam hubungannya dengan mata uang lain ( mengendalikan nilai tukar ).

Dalam hubungan ini, apa yang disinyalir dalam studi tentang permasalahan bank sentral di negara-negara berkembang, mengenai hubungan antara keuangan negara - dengan anggaran yang kerapkali menunjukkan defisit dan menjadi penyebab inflasi - dengan bank sentral yang melakukan fungsi pengendalian inflasi, untuk Indonesia sebenarnya telah diatasi secara konseptual dengan janji pemerintah untuk melaksanakan sistem anggaran berimbang.

Akan tetapi, saya berpendapat bahwa pemberian status independen ini harus didasarkan atas suatu penugasan yang eksplisit, jelas dirumuskan seperti dikemukakan di atas. Karena itu, rumusan penugasan Bank Indonesia dalam Undang-undang tentang bank sentral 1968 menurut pendapat saya tidak sesuai dengan pemberian status independen pada BI. Rumusan sekarang yang sangat luas itu, meskipun nampaknya masih relevan dengan tahap atau kondisi ekonomi Indonesia saat ini, akan menimbulkan kerancuan mengenai tanggung jawab Bank Indonesia sebagai bank sentral. Rumusan demikian mempersulit pelaksanaan tanggung jawabya. Kalau sasaran kegiatan BI adalah pertumbuhan dan kesempatan kerja, maka sulit mencari ukuran kinerjanya, kalau terjadi keadaan di mana sasaran tersebut tidak tercapai. Tuntutan agar setiap lembaga harus accountable dalam hal ini menjadi sulit untuk direalisasikan.

Selain itu, perlu disadari pula bahwa meski fungsi utamanya adalah memelihara kestabilan moneter, tidak berarti bahwa Bank Indonesia tidak mendukung sasaran pertumbuhan, kesempatan kerja dan pemerataan. Secara konsep perlu disadari bahwa terpeliharanya kestabilan itu akan mendukung pertumbuhan dan pemerataan. Jadi bagi mereka yang khawatir bahwa dengan fungsi dan tugas yang eksplisit dan terbatas ini Bank Indonesia akan "kehilangan commitment" untuk memberi dukungan pada pencapaian sasaran pertumbuhan dan pemerataan yang demikian penting dalam pembangunan nasional, perlu menyadari bahwa secara implisit hal itu tetap ada. Akan tetapi, untuk kejelasan tanggung jawabnya, maka yang disebutkan eksplisit dibatasi. Seandainya diperlukan, mungkin formulasi untuk fungsi dan tugas Bundesbank lebih baik, disebutkan bahwa bank sentral menunjang pencapaian sasaran-sasaran umum pemerintah, tetapi dengan tambahan penjelasan, "sepanjang hal tersebut konsisten dengan pencapaian sasaran pokok bank sentral."

Mengenai penyelenggaraan sistem pembayaran, saya kira tidak ada masalah yang perlu perhatian khusus, selain kenyataan bahwa dengan semakin majunya perekonomian, semakin besarnya nilai transaksi, maka aliran dana yang merupakan imbalan aliran barang dan jasa dalam perekonomian juga menjadi berlipat dalam jumlahnya. Selain itu, kemajuan dalam sektor keuangan dan teknologi juga terus menumbuh kembangkan kegiatan konsumsi, produksi, investasi dan perdagangan. Apalagi dengan kanyataan semakin pentingnya arti mata uang sebagai barang dagangan. Semua ini menyebabkan semakin besarnya nilai transaksi. Karena itu permasalahan sistem pembayaran yang dapat mendukung meningkatkan kegiatan ekonomi secara efisien, efektif dan aman menjadi semakin penting. Saya beberapa waktu yang lalu telah beberapa kali mengingatkan bahwa sampai dengan terjadinya krisis ekonomi tahun lalu, nilai kliring yang diselenggarakan BI yang dalam tahun 1990/91 masih sekitar 5 trilyun rupiah per harinya, pada akhir 1996 telah mencapai nilai 20 sampai 25 trilyun rupiah per hari. Ini menuntut pengaturan, penyelenggaraan serta pengendalian sistem pembayaran yang harus semakin canggih.

Akan tetapi, fungsi pokok yang lain, berkaitan dengan pengaturan dan pengawasan perbankan, perlu mendapat perhatian yang saksama. Sebagaimana saya utarakan di atas, saya melihat penyelenggaraan pengawasan perbankan, karena kecenderungan menyatunya kegiatan lembaga keuangan atau kaburnya batas pemisah antara instrumen keuangan yang satu dengan yang lain, menyebabkan bahwa kegiatan perbankan dengan lembaga keuangan lain, seperti reksa dana atau lembaga pembiayaan lain, semakin tercampur. Karena itu, pengawasan perbankan yang terpisah dari yang lain, menurut pendapat saya tidak memberikan hasil yang optimal. Saya lebih cenderung untuk menyatukan pengawasan terhadap berbagai lembaga keuangan ini dengan pengawasan bank, dibawah lembaga yang sama. Apakah setelah disatukan diletakkan di bawah BI atau Depertemen Keuangan atau berdiri sendiri, menurut pendapat saya tidak terlalu prinsip. Yang lebih penting adalah bahwa pengawasannya dilakukan oleh satu lembaga, untuk memperoleh hasil yang optimal dari pengawasannya.

Dari studi yang saya singgung di atas ditunjukkan bahwa pada kebanyakan bank sentral masih dirasakan bahwa pengawasan perbankan ini sebaiknya ada pada bank sentral. Di berbagai negara, juga pengawasan terhadap berbagai lembaga keuangan lain, diletakkan dibawah bank sentral. Ini yang berlaku di Malaysia, Singapura dan Thailand. Dari segi praktisnya penempatan lembaga pengawasan ini dibawah bank sentral memang mudah dimengerti. Dengan demikian, untuk saya yang lebih penting adalah menyatukan pengawasan tersebut. Setelah disatukan, lembaga pengawas ini dapat berdiri sendiri atau diletakkan di bawah bank sentral, untuk alasan praktisnya.

Akan tetapi, kita juga mengamati bahwa di Jepang dan Inggris, pengawasan berbagai lembaga keuangan, bank dan non-bank, disatukan dalam satu lembaga yang diletakkan di luar Bank of Japan dan Bank of England. Di Jerman, pengawasan bank dilakukan oleh lembaga pengawas yang juga di luar Bundesbank.

Suatu catatan lain yang ingin dikemukakan di sini adalah bahwa pengawasan perbankan ini yang dikaitkan dengan tanggung jawab untuk menumbuhkan sistem perbankan yang sehat, biasanya dikaitkan dengan kegiatan bank sentral sebagai lender of last resort. Dalam penanganan terhadap bank yang mengalami masalah, maka fungsi lender of last resort yang berkewajiban membantu bank (sehat) yang mengalami masalah likuiditas, dapat menjadi bertabrakan dengan tugas memelihara kestabilan moneter. Pada waktu tugas pemeliharaan kestabilan moneter mengharuskan dilaksanaknnya pengetatan likuiditas, misalnya dengan meningkatkan suku bunga atau mengurangi jumlah uang beredar, kalau pada waktu yang bersamaan harus menghadapi bank yang bermasalah yang harus dibantu likuiditasnya, maka tanggung jawab keduanya yang ada di tangan bank sentral dapat menimbulkan pertentangan kepentingan yang bisa dikompromikan. Dalam kondisi adanya 'distress' pada perbankan, banyaknya bank yang lemah dengan kondisi ekonomi yang tidak menentu, seperti yang dialami perbankan nasional sejak September tahun lalu, maka perubahan kondisi bank dari mengalami masalah likuiditas (mismatch) menjadi masalah yang lebih serius, bahkan insolvent, dapat terjadi dalam waktu yang cepat dan menyangkut banyak bank, karena adanya dampak penularan (contagious). Keadaan ini, mungkin yang mendorong pemisahan kegiatan pengawasan perbankan, yang telah disatukan dengan lembaga-lembaga keuangan lain, dipisahkan dari tugas pengendalian moneter.

Sebaliknya, kenyataan bahwa kaitan antara kebijaksanaan moneter untuk menjaga kestabilan dengan kebijakan untuk menumbuhkan sistem perbankan yang sehat, terutama dengan krisis yang melanda ekonomi nasional setahun ini, yang semakin erat, dapat mendorong argumen perlunya disatukan fungsi dan tanggung jawab ke duanya. Secara konseptual, kaitan yang sangat erat antara dua kegiatan, yang selama ini diperlakukan terpisah ini, menimbulkan tantangan baru untuk diperhatikan.

Sebagaimana diketahui, kebijakan moneter untuk menciptakan kestabilan, pada dasarnya merupakan permasalahan ekonomi makro dengan unsur-unsurnya yang pada umumnya bersifat jangka pendek. Kebijakan moneter ketat atau longgar, suku bunga tinggi atau rendah, pada dasarnya masalah jangka pendek. Sebaliknya, kebijakan untuk menciptakan sistem perbankan yang sehat, selain merupakan permasalahan ekonomi mikro, masalah efisiensi bank, masalah sehatnya bank yang diukur dengan kondisi permodalan, aset, manajeman, pendapatan dan likuiditas bank ( atau CAMEL ), semuanya merupakan masalah yang dihadapi bank secara sendiri-sendiri, atau masalah ekonomi mikro. Demikian pula pengaturan dan pengawasan bank oleh otorita pengawas. Selain semua ini merupakan permasalahan ekonomi mikro, mereka merupakan permasalahan jangka menengah atau panjang. Masalah manajeman, masalah pengawasan, masalah peraturan, perlindungan hukum, dsb., semuanya berjangka menengah atau panjang. Jadi, meskipun sangat bisa dipahami, bahwa untuk supaya kebijaksanaan moneter efektif dan berkesinambungan (sustainable) sistem perbankan harus sehat, akan tetapi keduanya sangat berbeda, makro dan mikro, jangka pendek dan panjang. Semua ini pada dasarnya menuntut penanganan kedua kelompok masalah tersebut secara terkoordinasi secara rapi. Ini dapat mendorong argumen yang mendukung agar tetap diletakkannya fungsi pengawasan pada bank sentral.

Apakah tetap diletakkan pada BI atau berdiri sendiri, pengawasan lembaga keuangan juga harus mempunyai status independen. Sebab, dalam praktek yang berkembang di masa lalu, dengan hubungan antara perusahaan swasta dengan pemerintah yang tidak transparan, karena praktek crony capitalism, maka tabrakan kepentingan yang menyangkut tugas pengawasan dan pengendalian moneter tadi dapat dikompromikan yang membawa dampak semakin sulitnya mencari jalan keluar dari masalah yang menghinggapi perbankan.

Dengan demikian, independensi Bank Indonesia dalam menjalankan fungsi dan tanggung jawabnya memang sangat penting untuk efektivitas pengelolaan ekonomi makro. Untuk itu, tugas Bank Indonesia harus dirumuskan secara jelas dan eksplisit dan spesifik, tidak terlalu luas. Mengenai tugas pokoknya sendiri, ketegasan mengenai status independen ini paling sedikit harus menyangkut penyelenggaraan fungsi menjaga kestabilan moneter, meskipun dapat diperluas dengan ke dua fungsi pokok yang lain, penyelenggaraan sistem pembayaran nasional dan pengawasan lembaga keuangan.

 

CATATAN PENUTUP

Uraian di atas menunjukkan pentingnya status independensi bank sentral untuk pengelolaan ekonomi nasional yang efektif. Pada dasarnya, penyelenggaraan kegiatan ekonomi dalam sistem ekonomi yang mengacu pada bekerjanya pasar ( yang terkendali atau terkelola ), dilakukan oleh masyarakat atau sektor swasta. Peran yang dilakukan oleh sektor pemerintah dengan kebijakan yang dilaksanakannya terutama adalah dalam hal yang menyangkut kepentingan umum atau berhubungan dengan barang dan jasa publik.

Dalam pelaksanaannya, penyelenggaraan kegiatan sektor pemerintah dilaksanakan melalui kebijakan untuk pengelolaan ekonomi makro, dengan penerapan kebijakan fiskal dan moneter, untuk mencapai sasaran-sasaran yang mempunyai aspek pertumbuhan, pemerataan dan kestabilan. Penyelenggaraan kebijakan makro yang efektif memerlukan kejelasan tugas dan tanggung jawab instansi yang menjalankan kebijaksanaan pemerintah.

Kebijakan moneter akan lebih efektif mencapai sasaran yang diinginkan, kalau instansi yang bertanggung jawab dalam penyelenggaraannya berstatus independen. Kaarena itu, BI yang lebih independen akan membantu pencapaian sasaran secara lebih efektif.

Dalam makalah yang terdahulu saya mengemukakan bahwa, meskipun sangat penting keputusan Pemerintah untuk memberikan status independen kepada Bank Indonesia, akan tetapi keputusan ini, setelah nantinya tertuang dalam undang-undang, baru merupakan landasan hukumnya saja. Yang lebih penting lagi tentunya adalah bagaimana kiprah Bank Indonesia itu dapat diterima di masyarakat sebagai otorita moneter yang dipercaya dan dihormati, karena itu ketentuan-ketentuan dan kebijakannya dipatuhi. Ini hanya bisa terjadi kalau, BI dengan seluruh jajarannya dapat mempunyai kredibilitas yang diterima masyarakat, sebagai otorita yang respectable. Untuk itu, seluruh jajaran BI harus benar-benar profesional dengan integritas yang tidak boleh diragukan sedikitpun. Ini tantangan berat bagi BI, yang kita semua berharap dapat dijawab oleh seluruh jajarannya.

Jakarta, 5 Agustus, 1998.
[index] [ Halaman 1 ] [ Halaman 2 ] [ Halaman 3 ]