INDEPENDENSI BANK SENTRAL DAN PENGELOLAAN EKONOMI NASIONAL

Oleh : J. Soedradjad Djiwandono
Gurubesar tetap Ilmu Ekonomi, Universitas Indonesia

 

PELAKSANAAN KONSEP INDEPENDENSI BANK SENTRAL

Di atas ditunjukkan argumentasi perlunya independensi bank sentral dalam penyelenggaraan fungsi pengelolaan moneter untuk mencapai sasaran kestabilan. Sedangkan sebelumnya ditunjukkan berbagai fungsi pokok bank sentral, yang pada dasarnya terdiri dari tiga hal. Trilogi tugas bank sentral ini, selain kestabilan moneter, menyangkut sistem pembayaran nasional dan pengaturan serta pengawasan bank.

Mengenai penyelenggaraan sistem pembayaran nasional, selain penerbitan uang kertas dan logam, bank sentral bertugas mengembangkan sistem pembayaran yang dapat mendukung kegiatan ekonomi nasional, baik kegiatan investasi, produksi, konsumsi dan perdagangan, agar semuanya dapat terselenggara secara efektif, efisien, dan aman. Dalam penciptaan uang melalui perbankan, maka ketentuan mengenai cadangan wajib perbankan dan pelaksanaannya, pengembangan cara-cara pembayaran, ketentuan dan pengembangan dan pengelolaan penyelenggaraan kliring dengan seluruh sarana dan prasarananya, merupakan fungsi yang pada umumnya dilaksanakan bank sentral.

Mengenai pengawasan bank, biasanya fungsi ini dijalankan oleh bank sentral. Akan tetapi akhir-akhir ini ada 'kecenderungan' untuk memisahkan fungsi ini dari bank sentral. Beberapa negara melakukan perubahan dengan membentuk badan atau lembaga yang berdiri sendiri dan bertanggung jawab dalam pengawasan yang diperluas, tidak hanya perbankan akan tetapi juga lembaga-lembaga keluangan di luar bank.

Mengenai permasalahan pengawasan bank ini, profesor Fischer mengatakan bahwa studi yang dilakukan terhadap praktek di banyak negara ( dibukukan dalam The Role of the Bank of England ), mendukung argumen yang meletakkan pengawasan bank pada bank sentral. Selanjutnya dikatakan bahwa penelitian mengenai praktek penyelenggaraan pengawasan bank pada banyak negara menunjukkan bahwa untuk kebanyakan negara pengawasan bank memang diletakkan pada bank sentral. Dengan lain perkataan, bank sentral memang dianggap merupakan instansi yang salah satu fungsinya adalah menjalankan pengawasan bank. Akan tetapi profesor Fischer juga menambahkan bahwa hal ini bukan suatu prinsip, artinya tidak harus demikian.

Saya cenderung setuju dengan pendapat di atas, meskipun dalam nuansa yang berbeda. Untuk saya, yang lebih penting adalah penyatuan tugas pengawasan bank ini dengan lembaga-lembaga kauangan lain, minimal yang kegiatannya sangat dekat dengan bank, terutama lembaga pembiayaan (finance companies atau multi finance). Mengapa ? Karena saya melihat bahwa terpecahnya pelaksanaan pengawasan bank oleh instansi yang berbeda, yang satu dibawah bank sentral yang lain di bawah departemen keuangan, mempersulit pengawasan yang efektif. Dalam keadaan adanya konglomerasi kepemilikan, bank dan lembaga pembiayaan, maka pengawasan yang terpisah membuka peluang suatu kegiatan yang sebenarnya tidak diperbolehkan di lembaga yang satu, ternyata dilakukan pada lembaga yang lain. Ini akan mendorong perkembangan yang kurang sehat. Dalam globalisasi keuangan, dalam arti hilangnya batas antara instrumen keuangan yang satu dengan yang lain, penyatuan pengawasan dalam suatu lembaga ini sangat penting. Apakah setelah disatukan nantinya diletakkan di bank sentral atau pada instansi lain atau berdiri sendiri, menurut saya tidak terlalu penting, yang penting adalah agar pelaksanaan pengawasannya ada di dalam satu atap.

Dalam pelaksanaannya, pengendalian atas uang beredar dan kredit memberikan kekuasaan yang sangat besar ke pada bank sentral. Apalagi dalam praktek penyelenggaraan ekonomi negara-negara berkembang yang sangat mengandalkan peran bank dan kredit perbankan. Dalam kaitan ini perlu disebutkan bahwa pada negara-negara di mana bank sentral mempunyai independensi dalam penentuan suku bunga, sasaran yang ingin dicapai dengan penyelenggaraan kekuasaan tadi (menentukan suku bunga), sering disebutkan dalam ketentuan perundangan. Stanley Fischer, dalam tulisan yang sama menyebutkan berbagai contoh sebagai berikut :

  • Bundesbank diberi tugas dalam penyelenggaraan kebijakan moneter yang dilaksanakannya untuk menjaga nilai mata uang'. Bundesbank juga diharuskan menunjang kebijaksanaan ekonomi umum dari pemerintah Jerman, akan tetapi hanya dalam batas yang konsisten dengan sasaran utama menjaga nilai mata uang.
  • Banque de France di dalam Undang-undang tahun 1993 diberi tugas untuk menjamin kestabilan harga dalam kerangka sasaran ekonomi secara umum pemerintah Perancis.
  • Bank Sentral New Zealand bertugas menciptakan kestabilan harga.
  • Federal Reserve Banks (Fedres) di A.S. mempunyai sasaran yang lebih umum, yang dirumuskan sebagai berikut, 'untuk menjaga pertumbuhan jangka panjang dari jumlah uang beredar dan kredit yang sesuai dengan potensi jangka panjang dari pertumbuhan produksi untuk mencapai kesempatan kerja yang maksimum, kestabilan harga-harga dan suku bunga yang wajar dalam jangka panjang. (Humphrey-Hawkins Act 1978).
Dari ketentuan berbagai bank sentral yang mempunyai status independen di atas, nampak bahwa status tersebut pada dasarnya dikaitkan dengan permasalahan penyelenggaraan kebijakan moneter untuk menciptakan kestabilan dari harga-harga atau inflasi, atau menjaga kestabilan nilai mata uang terhadap barang dan jasa dan mungkin juga, kestabilan nilai tukar mata uang nasional dengan mata uang negara lain lain. Dari contoh di atas juga nampak bahwa status independen ini harus disertai dengan ketentuan yang jelas, dalam bentuk undang-undang, dan spesifik. Sebagai pengecualian mungkin adalah ketentuan mengenai Federal Reserve Banks A.S. yang rumusan tugasnya bersifat luas, tidak spesifik, padahal status independensinya kuat. Sedangkan untuk yang tidak independen, memang definisi yang jelas dari tugas juga tidak terlalu perlu. Kalau independensi tidak dianggap sebagai masalah, maka fungsi yang harus dipertanggung jawabkan juga tidak perlu dipermasalahkan, sehingga perumusan fungsi yang jelas juga tidak banyak kegunaannya. Ini terlihat pada Bank of England sebelum diberi status independen, yang penugasannya memang tidak spesifik dan tidak jelas.
  • Dengan melihat pada sasaran dari bank sentral sebanyak 72 negara, Cukirman et al, dalam laporan mereka mengenai Measuring the Independence of Central Banks and Its Effect on Policy Outcomes, menunjukkan bahwa terdapat 2 negara yang tugas bank sentralnya hanya menjaga kestabilan harga-harga dengan hak untuk melakukan tindakan yang berbeda dengan keinginan pemerintah, 6 negara yang tugas bank sentralnya hanya memelihara kestabilan harga-harga, 17 negara dengan tugas bank sentralnya memelihara kestabilan harga-harga dan tugas-tugas lain yang sejalan dengan itu, 22 negara dengan bank sentral yang tugasnya memelihara kestabilan harga-harga dengan tugas-tugas lain yang tidak sesuai dengan tugas utamanya, 10 negara dengan bank sentral yang tidak diberi tugas secara spesifik dan 15 negara dengan bank sentral yang tugasnya spesifik tetapi bukan kestabilan harga-harga.
  • Dari studi tersebut nampak bahwa untuk kebanyakan negara fungsi utama bank sentral pada umumnya memasukkan kestabilan harga di dalamnya. Karena studi tersebut dianggap kurang merefleksikan praktek bank sentral di negara-negara berkembang, maka studi yang dilakukan oleh Bank of England pada tahun 1995 justru memusatkan perhatiannya pada permasalahan bank sentral negara-negara berkembang, terutama pada 44 negara Commonwealth yang ada dalam kelompok Bank of England. Akan tetapi dalam analisisnya juga ditujukan pada negara-negara berkembang lain, sejumlah 79.
  • Yang perlu dicacat di sini adalah bahwa kebanyakan negara-negara berkembang tersebut juga menyebutkan "menjaga kestabilan harga" sebagai pokok fungsi bank sentral. Akan tetapi, selain itu ditunjukkan pula perbedaan dengan bank sentral di negara-negara maju, misalnya dalam kaitannya dengan keuangan negara. Untuk negara-negara berkembang aspek fiskal kerapkali menjadi masalah dalam pelaksanaan kegiatan bank sentral memelihara kestabilan harga-harga, karena bank sentral yang diperlakukan sebagai kas negara, biasanya harus membiayai defisit anggaran pemerintah dengan mencetak uang. Studi ini juga menunjukkan kegiatan bank sentral dalam pasar valas, termasuk sifat pengelolaan nilai tukar, mengapa suatu sistem dipilih dan bagaimana pelaksanaan fungsi bank sentral dalam pengelolaan permasalahan nilai tukar. Selain itu, studi ini juga menunjukkan hubungan bank sentral dengan sektor swasta, dalam pelaksanaan kebijakan moneter serta dalam pengaturan dan pengawasan perbankan. Di dalam ketiga aspek kegiatan ini - keuangan negara, pengelolaan nilai tukar dan sistem perbankan dalam negeri - studi ini menunjukkan bahwa bank sentral di negara-negara berkembang menghadapi lingkungan yang sangat berbeda dengan bank sentral negara-negara maju, meskipun terjadi perkembangan yang menjurus pada kecenderungan yang sama.
  • Dari uraian mengenai pokok-pokok permasalahan yang berkaitan dengan praktek bank sentral dengan status independensinya, beberapa pelajaran perlu diambil, yaitu :
    • penugasan bank sentral harus eksplisit dan secara jelas dirumuskan, termasuk menjaga kestabilan harga-harga,
    • bank sentral harus mengumumkan sasaran antara dari kebijakan-kebijakan yang dilaksanakan untuk mencapai sasaran yang telah ditentukan,
    • bank sentral harus mempunyai kewenangan menentukan suku bunga dan variabel kebijakan moneter lain untuk mencapai sasaran-sasarannya,
    • bank sentral harus mempertanggung jawabkan kegiatan-kegiatannya (accountability) berkaitan dengan pencapaian sasaran yang telah diumumkan dan berkewajiban menjelaskan langkah-langkah kebijakan yang dilaksanakannya ke pada DPR dan masyarakat luas.
    Dari konsep maupun pengamatan terhadap penyelenggaraan fungsi bank sentral di negara-negara lain, kita dapat menarik kesimpulan bahwa bank sentral yang independen sangat diperlukan untuk pengelolaan ekonomi makro secara efektif. Agar independensi bank sentral dapat terwujud, maka sangat penting bahwa fungsi dan tugas bank sentral dirumuskan secara jelas dan spesifik dalam landasan hukum yang kuat. Saya menunjukkan bahwa kebanyakan bank sentral mengemban fungsi dan tanggung jawab yang secara umumnya dapat disebutkan sebagai menjaga kestabilan moneter, menyelenggarakan sistem pembayaran nasional dan melaksanakan pengawasan bank. Dari konsep maupun pengkajian yang saya amati nampaknya yang utama memerlukan independensi adalah dalam fungsi bank sentral untuk menciptakan dan menjaga kestabilan moneter. Jadi yang terpenting dari status independen adalah dalam penentuan dan penyelenggaraan kebijakan moneter untuk menciptakan dan memelihara kestabilan.

  • [index] [ Halaman 1 ] [ Halaman 2 ] [ Halaman 3 ]