INDEPENDENSI BANK SENTRAL DAN PENGELOLAAN EKONOMI NASIONAL

Oleh : J. Soedradjad Djiwandono
Gurubesar tetap Ilmu Ekonomi, Universitas Indonesia


Disampaikan pada Seminar Mencari Format Ideal Independensi Bank Indonesia, diselenggarakan oleh Forum Diskusi Wartawan Keuangan dan Moneter (Forkem), Jakarta, 12 Agustus 1998.

-oOo-

PENDAHULUAN.

Pembahasan mengenai independensi Bank Indonesia (BI) mencuat secara meluas setelah Presiden Habibie mengumumkan susunan Kabinet Reformasi dengan secara eksplisit menyebutkannya dan mengembalikan ketentuan yang berlaku sebelum 1983, yaitu tidak memberi kedudukan Menteri Negara ke pada Gubernur BI. Dengan lain perkataan, Gubernur BI bukan anggota kabinet lagi. Gubernur BI, berbeda dengan seorang Menteri, bukan pembantu Presiden dalam kedudukannya sebagai kepala pemerintahan

Pembahasan mengenai independensi bank sentral sebenarnya sudah cukup lama mengemuka, meskipun terbatas di dalam berbagai seminar dan rapat kerja Gubernur BI dengan DPR. Diskusi mengenai hal ini manjadi semakin santer dengan program reformasi ekonomi untuk mengatasi krisis yang menjadi berkepenjangan. Semula permasalahan perlunya bank sentral yang independen hanya dikemukakan dalam pembahasan yang menghasilkan program ekonomi dengan dukungan IMF akhir Oktober 1997, kemudian disebutkan secara eksplisit sebagai salah satu dari 50 butir kesepakatan dengan IMF, medio Januari 1998. Hal ini mulai direalisasikan dengan dikeluarkannya Keppres tentang independensi BI dalam penentuan suku bunga, bulan Februari 1998, dan menjadi butir program untuk merubah undang-undang tentang bank sentral, April 1998. Akan tetapi kemudian menjadi tekad pemerintah yang bulat dengan pengumuman Presiden Habibie tentang Kabinet Reformasi akhir Mei 1998.

Makalah ini membahas permasalahan yang berkaitan dengan kedudukan bank sentral dalam pengelolaan ekonomi nasional. Uraian ini mengacu ke pada konsep perlunya kedudukan bank sentral yang independen dalam pengelolaan ekonomi nasional yang efektif, pengelolaan ekonomi makro. Akan tetapi kenyataan semakin eratnya kaitan antara kesehatan sektor keuangan, utamanya perbankan, yang merupakan permasalahan ekonomi mikro dengan kebijakan moneter sebagai bagian dari ekonomi makro, menuntut kita untuk melihat kedua aspek ini dalam suatu kesatuan. Saya kemudian akan melihat bagaimana penerapan konsep independensi bank sentral ini untuk Indonesia dalam perbandingannya dengan apa yang dapat kita amati di berbagai perekonomian lain.

PERLUNYA INDEPENDENSI BANK SENTRAL

Mengapa diperlukan bank sentral yang independen dalam ekonomi nasional? Ini sudah semakin diterima masyarakat, akan tetapi saya kira perlu kejelasan terlebih dahulu mengapa independensi bank sentral dianggap penting dalam pengelolaan ekonomi nasional. Ini lebih lagi dirasakan perlunya dalam sistim pengelolaan ekonomi masyarakat yang mendasarkan pada bekerjanya pasar, versi yang manapun dari ekonomi pasar tersebut yamg diterapkan, dari yang paling bebas sampai yang banyak pengaturannya. Mungkin dapat dikatakan bahwa, semakin bebas sistem ekonomi masyarakat, semakin diperlukan independensi bank sentral tersebut.

Meskipun sistem pengelolaan ekonomi nasional yang diterapkan di suatu negara tidak selalu sama dengan yang lain, akan tetapi pada kebanyakan sistem yang dewasa ini diterapkan, bank sentral pada dasarnya menjalankan fungsi yang menyangkut pengelolaan moneter, penyelenggaraan sistem pembayaran dan pengawasan perbankan. Ini tidak menutup tugas-tugas lain yang mungkin saja dimasukkan ke dalamnya, demikian pula penekanan yang berbeda antara mana yang menjadi tugas utama, mana yang tambahan.

Mengenai hal ini perlu lebih dahulu ditekankan di sini bahwa bank sentral pada umumnya memang menjalankan berbagai macam fungsi, karena mempunyai sasaran-sasaran yang beragam pula dan dengan demikian tugas utama maupun tambahannya juga beragam. Meskipun secara umumnya fungsi bank sentral bisa kita kelompokkan ke dalam tiga hal, secara keseluruhannya fungsi dan tugas tersebut dapat digambarkan berikut: Pada dasarnya dengan menguasai jumlah uang primer, bank sentral bertanggung jawab untuk melakukan pengelolaan jumlah uang dan kredit, dan karena itu juga penentuan suku bunga. Dalam kasus-kasus tertentu penentuan suku bunga ditentukan oleh pemerintah dan hanya pengelolaannya diserahkan pada bank sentral (seperti pada Bank of England sebelum reformasi tahun 1994 yang lalu ).

Bank sentral mungkin sendiri atau bersama instansi lain bertanggung jawab tentang penentuan nilai tukar mata uang serta pengelolaan cadangan devisa. Dalam hal penentuan nilai tukar, mungkin bank sentral menentukan sitem yang dijalankan atau hanya menjalankan saja sistem yang terlebih dahulu ditentukan pemerintah. Biasanya sistim pengelolaan devisa ditentukan oleh pemerintah, sedangkan pengelolaaannya oleh bank sentral. Perlu dicacat di sini bahwa pengelolaan nilai tukar dan cadangan devisa tidak dapat dipisahkan dari pengelolaan suku bunga.

Bank sentral menentukan dan mungkin memegang cadangan wajib bank-bank umum, dan dalam sistem perbankan nasional melakukan pengelolaan sistem pembayaran nasional. Kebanyakan bank sentral diserahi tanggung jawab menjaga kestabilan sistem keuangan dengan menjalankan fungsi pengawasan perbankan ( dan lembaga keuangan lain ) dengan bertindak sebagai lender of last resort ( di berbagai negara juga menyelenggarakan asuransi deposito). Biasanya bank sentral juga menjadi banknya pemerintah; pada negara yang melaksanakan pengaturan devisa, menjalankan pengaturan devisa dan di berbagai negara juga mengelola pinjaman pemerintah. Dalam berbagai cara, bank sentral mungkin ikut mengelola pinjaman pemerintah. Selain itu bank sentral dalam banyak negra juga menjadi penasehat ekonomi-keuangan pemerintah.

Pada negara-negara berkembang, apa yang secara singkat dikemukakan sebagai fungsi dan tugas bank sentral di atas juga berlaku, terutama dalam tahun-tahun terakhir ini. Dalam hubungan ini perlu disebutkan bahwa untuk kebanyakan negara-negara berkembang pada tahap permulaannya, bank sentral berfungsi sebagai alat pemerintah, digunakan untuk menutup defisit yang kerapkali terjadi dalam anggaran pemerintah melalui proses pencetakan uang. Akan tetapi, dalam perkembangannya, dengan semakin majunya sektor keuangan-perbankan di kebanyakan negara, terjadi pula perubahan pada peran yang dimainkan bank sentral dalam perekonomian kearah tugas dan fungsi yang disebutkan di atas. Perkembangan ini dipengaruhi oleh pendekatan baru dalam peran sektor keuangan pada perekonomian negara-negara berkembang, dengan karya yang seminal awal tahun tujuh puluhan dari profesor McKinnon dan Shaw yang menggambarkan masalah tertekannya sektor keuangan pada kebanyakan negara berkembang ( repressed finance ), karena meletakkan sektor keuangan, dan bank sentralnya, sebagai bagian dari pelaksanaan sistem ekonomi yang serba dicampur tangani oleh pemerintah. Pendekatan ini yang akhirnya banyak mendorong liberalisasi sektor keuangan-perbankan di negara-negara berkembang, sehingga perubahan terus terjadi kearah sistem perbankan yang sesuai dengan bekerjanya ekonomi nasional yang mendasarkan diri pada bekerjanya pasar.

Bagaimana peran bank sentral dalam pengelolaan ekonomi nasional? Sebelumnya perlu diingat, bahwa dalam banyak negara di dunia ini terdapat sasaran yang beragam dari pengelolaan ekonomi nasional. Akan tetapi, mungkin dapat dikatakan bahwa pada umumnya pengelolaan ekonomi nasional dilakukan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat, yang biasanya digambarkan dalam pertumbuhan ekonomi dan kesempatan kerja yang penuh, kestabilan serta sasaran yang mencerminkan pemerataan pendapatan.

Dalam sistem ekonomi yang mengacu pada bekerjanya pasar, sasaran-sasaran tersebut di atas dicapai dengan pelaksanaan kegiatan ekonomi masyarakat, yang basis utamanya adalah dunia usaha swasta. Dalam sitem ini peran pemerintah dilakukan dengan pelaksanaan kebijakan ekonomi makro, yang bertumpu pada kebijakan fiskal dan moneter, dengan peran pada aspek-aspek lain dalam hal penyelenggaraan atau produksi yang menyangkut barang atau jasa publik ( public goods and services ).

Dalam keadaan seperti digambarkan tadi, kegiatan yang disasarkan untuk mencapai pertumbuhan ekonomi, yang dalam aspek publiknya dilakukan oleh pemerintah melalui kebijakan fiskal, perlu selalu di jaga agar tidak mengorbankan kestabilan ( harga-harga atau inflasi dan nilai tukar mata uang ). Penjagaan ini utamanya dilakukan melalui kebijakan moneter, yang merupakan salah satu fungsi pokok bank sentral. Dalam sistem, di mana dikhawatirkan bahwa melalui anggarannya pemerintah dapat mendorong terjadinya inflasi atau melemahnya nilai tukar mata uang, maka kendali harus dapat dilakukan melalui kebijakan moneter. Mengingat bahwa kegiatan pemerintah itu mempunyai kecenderungan untuk terus meluas ( dikenal sebagai Wagner Law dalam Keuangan Negara ), maka kebijakan moneter harus dapat mengimbangi agar sasaran kestabilan tidak terkorbankan.

Kebijakan moneter merupakan (salah satu) fungsi pokok bank sentral dalam sistem ekonomi pasar. Dalam kaitan ini, independensi bank sentral dalam menjalankan fungsi penentuan dan pengelolaan kebijaksanaan moneter, secara konseptual lebih memberi jaminan akan tercapainya sasaran kestabilan yang harus dicapai dalam upaya peningkatan pertumbuhan ekonomi. Lebih jauh lagi sering dikatakan bahwa kestabilan ini diperlukan untuk memberikan insentif pada kegiatan yang mendorong pertumbuhan. Semakin independen bank sentral dianggap semakin efektif pula pelaksanaan kebijakan untuk memelihara kestabilan. Karena itu, semakin independen bank sentral, atau semakin kecil intervensi pemerintah tehadap penyelenggaraan kebijakan moneter oleh bank sentral, akan semakin efektiof pula pengelolaan ekonomi nasional secara makronya.

[index] [ Halaman 1 ] [ Halaman 2 ] [ Halaman 3 ]