KECIL ITU INDAH: PENDEKATAN EKLEKTIK UNTUK MEMERANGI INERSIA @

Oleh : J. Soedradjad Djiwandono Gurubesar tetap Ilmu Ekonomi, Universitas Indonesia

PENGANTAR

Hampir tidak terasa, krisis yang secara dahsyat melanda Indonesia sebentar lagi akan memasuki usia lima tahun. Indonesia memang tidak sendirian mengalami krisis. Akan tetapi sedihnya, Indonesia yang pada awalnya diakui banyak pihak, termasuk IMF dan World Bank,  berada pada posisi lebih baik dari negara-negara krisis Asia yang lain, dan mengambil langkah-langkah awal yang dinilai tepat,  akhirnya terpuruk menjadi kasus krisis paling buruk.

Semenjak terjadinya gejolak nilai tukar rupiah Juli 1997, Pemerintah Indonesia telah melaksanakan langkah-langkah untuk memerangi masalah yang timbul. Kebijakan penyesuaian diterapkan, mulai dari pelebaran rentang kurs intervensi, pengambangan rupiah dengan langkah-langkah pendukungnya, liberalisasi sektor riil, sampai akhirnya program penyesuaian menyeluruh dengan dukungan IMF dalam rangka stand-by arrangement (SBA). 

Sejak pertama diajukan, Oktober 1997, sampai sekarang, Indonesia telah  mengalami empat pemerintahan dan telah mengajukan 17 letters of intent (LOI) ke IMF.  Yang terakhir, dalam bentuk yang diperbarui,  diajukan 13 Desember 2001. [1] LOI tersebut menjadi landasan kebijakan penyesuaian untuk menangani krisis dan dampaknya, dan secara rinci menunjukkan langkah-langkah kebijakan moneter, fiskal, restrukturisasi perbankan dan reformasi struktural ekonomi nasional. Termasuk di dalamnya adalah pembangunan kelembagaan keuangan, hukum dan peradilan, peningkatan transparansi dan governance.  

Lamanya waktu dan banyaknya langkah kebijakan penyesuaian yang telah diambil rupanya tidak menjamin hasil yang diperoleh Indonesia. Kebanyakan studi yang didukung data dan informasi menunjukkan bahwa pelaksanaan langkah-langkah tersebut masih jauh dari harapan.  Pertanyaan yang timbul, mengapa demikian?

Menghadapi masalah-masalah yang semuanya menjadi sangat berat dan kompleks selama ini, Indonesia telah mengalami suatu kemandegan atau inersia. Seakan-akan ada suatu lingkaran setan, dimana masalah dan tantangan menjadi sangat besar dan kompleks sehingga, bahkan untuk hal-hal yang nampaknya tidak terlalu rumit Pemerintah tidak  atau sangat lambat membuat keputusan. Pertanyaan yang sama, mengapa?

Menghadapi tantangan ini saya melihat bahwa sikap eklektik; mengambil langkah-langkah yang tidak spektakuler tetapi membuahkan hasil,  dilakukan secara terus –menerus dan terukur;  mungkin dapat mematahkan lingkaran setan tersebut, dan merubahnya menjadi proses pemulihan dan pertumbuhan secara berlanjut, merubah  vicious menjadi virtuous cycle.

KRISIS BERKEPANJANGAN DAN INERSIA

Krisis Indonesia berasal dari gejolak yang melanda pasar valas, sebagai bagian dari panik keuangan regional yang timbul dari goncangnya nilai tukar baht Thailand. Kejutan dari luar ini telah membuka borok Indonesia dalam bentuk lemahnya sektor perbankan dan struktur ekonomi yang beroperasi dalam sistim sosial-politik yang  menampilkan kestabilan, tetapi semu dan tidak kokoh (Baswedan 1999). Melalui suatu proses dengan dampak penularan (contagion), kejutan finansial meluas, melanda perbankan, kemudian kegiatan investasi, produksi, perdagangan, konsumsi atau sektor riil perekonomian, sehingga seluruh perekonomian nasional mengalami krisis. Akhirnya, krisis ekonomi ini berlanjut mengenai sektor sosial – politik, sehingga proses ini menimbulkan krisis menyeluruh dan multi dimensi (Djiwandono 2002). [2]

Meminjam istilah Profesor Kim Dae-Hwan dalam menggambarkan krisis Korea Selatan, krisis Indonesia itu home grown, but not home alone (Kim, 2001). Ada unsur eksternal sangat kuat yang menjadi penyulutnya. Akan tetapi penyakitnya sudah ada di dalam masyarakat kita sendiri. Berbagai kelemahan struktural yang melekat pada sistim ekonomi, demikian pula sistim sosial dan politik telah menyebabkan perekonomian  nasional sensitif terhadap gejolak yang timbul.  Dalam pada itu, gejolak finansial itu sendiri melekat pada perekonomian dunia yang mengalami proses globalisasi dengan adanya aliran dana secara bebas dalam jumlah yang sangat besar. Proses globalisasi ekonomi dan keuangan telah membuka kesempatan bagi setiap perekonomian untuk berkembang pesat, tetapi pada waktu yang sama juga meningkatkan resiko kegagalan.

Pertumbuhan ekonomi Indonesia yang  bagus sejak akhir 1970-an tidak saja menghasilkan kestabilan moneter, tetapi juga menutup kelemahan struktural ekonomi, sosial dan politik. Akan tetapi pertumbuhan tersebut  tidak menyembuhkan kelemahan yang ada. Konsistensi aspek mikro – makro, serta transparansi, akuntabilitas dan governance manajemen perekonomian nasional, yang merupakan tuntutan era globalisasi untuk menghadapi tingginya resiko, belum terbangun. Karena itu pada waktu timbul gejolak yang keras, kestabilan tersebut hilang dengan cepat melalui balance sheet effects. [3] Panik dan gejolak finansial yang dimulai dari Thailand menjalar dengan cepat ke seluruh wilayah Asean. Gejolak finansial  ini cepat berkembang menjadi krisis ekonomi, melalui pengaruhnya pada asset dan kewajiban atau neraca pada  bank-bank dan korporasi.  Kebijakan pemerintah dan otoritas moneter yang dilaksanakan serta reaksi pasar terhadapnya tidak menumbuhkan hasil yang diharapkan, bahkan sebaliknya  menimbulkan proses penularan yang  mempercepat terjadi dan meluasnya krisis. 

Panik finansial merupakan pencetus terjadinya gejolak yang berkembang menjadi krisis. Akan tetapi akar masalahnya sebenarnya telah ada, bahkan melekat pada perekonomian nasional. Kelemahan tersebut menumpuk dalam periode yang cukup lama. Dalam keadaanini, langkah penyesuaian untuk menghilangkan kelemahan-kelemahan tersebut harus dilakukan.  Penyesuaian dapat terjadi dalam suatu crash landing dengan melalui krisis. Atau dalam proses yang lebih lunak dengan soft landing. Untuk Indonesia, mungkin seandainya panik finansial regional tidak terjadi, penyulut terjadinya krisis dapat saja  berasal dari gejolak sosial-politik di dalam negeri yang setara dengan pertikaian sosial di Maluku atau kerusuhan Mei 1998, dan krisis juga akan  timbul.

Krisis yang berkepanjangan, meluas dan mendalam telah menimbulkan masalah sangat kompleks. Upaya untuk menyelesaikannya tersendat-sendat. Seolah-olah Indonesia masuk ke dalam lingkaran setan atau dalam khasanah ekonomi pembangunan berada di dalam  low level equilibrium trap. Pada awal tahun 1960-an, Gunnar Myrdal, penerima Hadiah Nobel Ekonomi pertama, seolah-olah tidak dapat menerangkan masalah kompleks yang dihadapi negara-negara miskin yang tetap miskin. Menurut Myrdal

 ‘a country is poor, because it is poor’ (Myrdal 1971).   

Krisis Indonesia merupakan tantangan bagi pendekatan kebijakan ekonomi untuk menjawab pertanyaan bagaimana membawa kondisi ekonomi, sosial dan politik nasional keluar dari lingkaran setan. Masalah-masalah yang dihadapi pemerintah dan masyarakat sangat dalam dan luas, boleh dikatakan ada pada semua sektor di semua tingkatan.   Bahkan sekiranya pemerintah mengetahui peta masalahnya secara keseluruhan, pertanyaan-pertanyaan yang menyangkut di mana harus dimulai, mana yang sebaiknya dilakukan dahulu, apakah perlu suatu pentahapan (sequencing), semuanya sulit untuk diputuskan.

Membuat keputusan untuk mengupayakan penyelesaian dari masalah-masalah yang kompkes tersebut menjadi semakin sulit. Sulit karena resiko membuat kesalahan dan gagal besar. Sulit karena pada dasarnya jalan keluar yang harus ditempuh menyangkut banyak pengorbanan dan biaya. Siapa yang harus menanggung biaya tersebut?  Masyarakat luas merasa telah lama menderita dan memikul biaya yang besar. Pengambilan keputusan ini  juga sulit karena tuntutan transparansi dan kebebasan dalam alam reformasi yang belum disertai akuntabilitas sering mendorong terjadinya kritik yang ngawur dan tidak bertanggung jawab.  Semua ini menyebabkan keputusan untuk mengambil langkah penyelesaian masalah menjadi momok yang ditakuti. Pejabat lebih banyak bersikap  menunggu, tidak mengambil keputusan sampai terpaksa. Hanya pemimpin yang memiliki integritas moral yang tinggi, artinya  bersih, mendahulukan kepentingan umum dari kelompok atau pribadi  yang akan berani mengambil keputusan. Tetapi ini sulit ditemukan.

Birokrasi pemerintahan mengalami inersia,  efisiensi dan efektifitas kegiatan pemerintahan menurun drastis. Profesor Stephan Haggard, ahli politik dari Universitas California, San Diego,mengatakan bahwa kelemahan birokrasi, seperti pengawasan bank yang lemah, terjadi karena  ommision, rendahnya kemampuan teknis  dan profesionalisme mereka. Atau karena adanya unsur commission, praktek KKN  (Haggard 2001, 8).  Apalagi kalau dua-duanya.   

Bahwa masalah yang menghadang Indonesia dewasa ini sangat menyeluruh dan saling berkaitan antara satu dengan yang lain,  orang tidak  lagi meragukan.  Akan tetapi, setelah lebih empat tahun menderita karena krisis, masyarakat tidak lagi terlalu tertarik mencari siapa yang salah, kecuali dalam hal  urusan penegakan hukum. Yang diharapkan adalah solusi masalah, kalaupun harus menunggu, yang ingin diketahu adalah apa yang sekarang dilakukan sehingga memberi harapan adanya sulusi. Bahwa pemerintahan lama telah  menjalankan kebijakan yang keliru atau tidak konsisten, penuh KKN, itu telah menjadi pengetahuan umum.  Bahwa banjir di ibu kota baru-baru ini berkaitan dengan kebijakan atau ketidak bijakan pemerintah Orde Baru, orang juga maklum. Akan tetapi pertanyaan yang meminta jawaban adalah, dalam kondisi sekarang ini, apakah yang telah diusahakan, atau akan dilakukan oleh mereka yang bertanggung jawab? Dengan lain perkataan, harapan masyarakat kepada Pemerintah  adalah,  tunjukkan dulu apa yang anda lakukan dalam segala keterbatasan sarana dan kerumitan masalah yang dihadapi. Jangan menonjolkan kendala yang dihadapi untuk menutupi ketakutan membuat keputusan dan menerima tanggung jawab.  

TITIK BALIK DAN PEMULIHAN EKONOMI

Pengalaman negara-negara lain yang meminta bantuan IMF menunjukkan bahwa keberhasilan mengatasi krisis dan mengusahakan  pemulihan ekonomi ditentukan oleh paling sedikit tiga unsur; kestabilan politik, kecepatan menangani masalah, dan konsistensi pelaksanaan program. Dan dalam saling ketergantungan globalisasi ekonomi-keuangan, keberhasilan upaya pemulihan ekonomi juga dipengaruhi oleh perkembangan ekonomi-keuangan dunia.  

Kalau pelaksanaan program penyesuaian dengan dukungan IMF kita anggap sebagai permulaan penanganan krisis secara menyeluruh, pengalaman Thailand dan Korea Selatan dapat dijadikan patokan.  Proses deteriorasi keadaan yang timbul karena krisis harus lebih dahulu dihentikan sebelum pemulihan dapat dilakukan. Akan tetapi, berhentinya proses deteriorasi dan yang dapat mendorong terjadinya proses pemulihan berlangsung dengan melalui suatu titik balik atau turning point.

Titik balik ini pada kedua negara tersebut terjadi dalam kondisi politik yang oleh masyarakat dan pasar dianggap stabil.  Dalam hubungan ini, suatu penggantian pemerintahan dari yang lama ke yang baru, yang terjadi secara baik (demokratis) dapat lebih mendorong terjadinya titik balik. Pemerintah baru, yang mempunyai legitimasi, memiliki posisi yang lebih baik untuk menangani krisis dibandingkan dengan pemerintah lama. Ini disebabkan karena masalah krisis yang timbul kerapkali berkaitan dengan, atau bahkan berasal dari,  kebijakan atau ketidak bijakan (kesalahan) pemerintah lama. Dengan demikian,  pergantian pemerintahan lama dengan yang baru lebih berpotensi menghasilkan kestabilan politik yang diperlukan untuk terjadinya penghentian proses deteriorasi dan dimulainya proses pemulihan.

Di Thailand program dengan dukungan IMF yang dimulai Agustus 1997 boleh dikatakan dilaksanakan oleh pemerintah baru yang lahir bulan Nopember tahun yang sama. Di Korea Selatan, pemerintah yang baru akan masuk waktu itu sudah diikut sertakan dalam penyusunan kesepakan dengan IMF awal Desember 1997.  Di dalam ke dua kasus tersebut lahirnya pemerintahan baru memberikan landasan yang kuat bagi terlaksananya program penyesuaian untuk keluar dari krisis dan langkah-langkah selanjutnya. Thailand dan Korea Selatan dapat keluar dari krisis dan mencapai posisi sebelum krisis dalam waktu yang lebih singkat, sedang Indonesia masih jauh tertinggal. Berbagai indikator makro, seperti nilai tukar matauang, laju pertumbuhan maupun jumlah cadangan devisa,  untuk kedua perekonomian tersebut telah kembali ke posisi sebelum krisis pada tahun 1999.

Apa yang berkembang di Indonensia hampir bertolak belakang dari perkembangan di kedua negara tersebut. Kesepakatan Pemerintah dengan IMF dalam letter of intent (LoI) yang pertama sampai yang ketiga disusun oleh pemerintahan Presiden Soeharto. Pemerintahan Presiden B.J.Habibie bulan Mei 1998 dilihat pasar sebagai kepanjangan tangan dari pemerintahan sebelumnya. Karena itu keduanya tidak mampu menghasilkan titik balik yang dapat menumbuhkan pemulihan dan pembangunan. Pergantian pemerintahan yang menghasilkan kestabilan politik di Indonesia baru terjadi pada bulan Oktober 1999, dua tahun setelah dimulainya program dengan dukungan IMF. Pergantian pemerintahan yang berpotensi menghasilkan kestabilan politik sangat terlambat terjadi di Indonesia.

Pengalaman Indonesia selama ini menunjukkan bahwa setiap terjadi pergantian pemerintahan selalu diikuti oleh timbulnya harapan baru, bahkan euphoria. [4] Ada harapan akan terjadi perubahan dengan pelaksanaan program yang lebih menjanjikan hasil. Akan tetapi tanpa adanya upaya yang konsisten untuk melanjutkan program penyesuaian, kestabilan yang terjadi dan harapan yang timbul dapat sirna dengan cepat. Titik balik tidak terjadi atau tidak diikuti dengan pemulihan ekonomi. 

Bagaimanapun juga harus diakui bahwa selama pemerintahan Presiden B.J.Habibie, kerjasama pemerintah dengan IMF berlangsung baik dan implementasi program penyesuaian dalam berbagai aspeknya berjalan lancar. Karena itu kestabilan rupiah dapat dihasilkan dan berlangsung dalam waktu yang agak lama. Harga dollar yang berada pada posisi 11.200 rupiah pada bulan Mei 1998 meningkat menjadi 16.350 bulan Juni 1998. Akan tetapi kemudian menurun menjadi 7.100 rupiah bulan Oktober 1998. Meskipun pernah sedikit meningkat harga dollar stabil dan berkisar sekitar 7.000 rupiah sampai pergantian pemerintahan bulan Oktober 1999. Berbagai gejolak terjadi menjelang Pemilu, termasuk mencuatnya kasus Bank Bali dan berbagai hal lain yang menyebabkan kekalahan Golkar dan berakhirnya pemerintahan Habibie.

Pemerintahan Presiden Abdulrahman Wahid mengalami euphoria yang kuat. Sambutan dan harapan masyarakat di dalam maupun luar negeri sangat besar kepada pemerintahan ini. Semua pihak menyambut baik pemerintahan yang merupakan hasil pemilihan umum secara demokratis.  Sayangnya kepercayaan masyarakat Indonesia dan dunia terhadap pemerintahan Presiden Abdulrahman Wahid yang menghasilkan titik balik proses deteriorasi ini tidak ditindak lanjuti dengan pelaksanaan program penyesuaian secara konsisten. Pemerintahan ini telah membuang peluang sangat besar timbulnya titik balik dan proses pemulihan yang berlanjut. Bagaimana tidak, selain kepercayaan dan harapan pasar yang melimpah diberikan kepada pemerintahan ini,  tahun 1999 juga merupakan waktu  di mana pertumbuhan ekonomi dunia masih kuat, ekonomi A.S.masih menjadi lokomotif.  Sayang, kesempatan emas tersebut disia-siakan oleh pemerintahan yang tidak menunjukkan profesionalisme dan komitment untuk mengatasi masalah nasional.

Euphoria yang menyambut dimulainya pemerintahan Presiden Megawati Sukarnoputri paling sedikit sebesar apa yang terjadi pada pergantian pemerintahan sebelumnya. Bahkan pemerintahan ini lebih mempunyai peluang untuk merebut kepercayaan pasar, karena harapan pasar yang semula tidak terlalu besar terhadap pimpinan nasional baru, sebagaimana pasar semula tidak berharap terlalu banyak terhadap Presiden George W. Bush.  Tetapi di pihak lain, berbeda dengan pemerintahan Abdulrachman Wahid, kedudukan pemerintahan sekarang tidak diuntungkan oleh perkembangan dunia. Resesi ekonomi dan implikasi yang timbul berkaitan  dengan tragedi sebelas September dan perang terorisme dunia telah menghilangkan kedudukan ekonomi A.S. sebagai lokomotif ekonomi dunia, paling sedikit untuk sementara. [5] Apalagi dengan sikap negara adikuasa yang semakin menonjolkan unilateralisme dan tidak sensitif terhadap masalah ataupun keterbatasan negara-negara lain, tantangan dewasa ini lebih berat lagi.

Untuk mengatasi masalah yang bersifat sistemik, cepat menular atau bersifat contagious, kecepatan merupakan unsur yang sangat menentukan. Mengatasi suatu penyakit menular harus dilakukan secara cepat “the sooner the better”, untuk membatasi dampak negatif penularannya (Sheng 1998).  Semakin cepat timbul kesadaran dan kesediaan menerima adanya masalah tersebut, dan semakin cepat dilakukan penyusunan program penyesuaian dengan pelaksanaannya secara  konsisten, semakin cepat pula proses deteriorasi dapat dihentikan. Hal ini akan dapat mendorong cepat terjadinya pemulihan. Sebaliknya, setiap kelambatan, setiap sikap tidak mengakui adanya krisis – self denial  atau no sense of crisis – akan memperpanjang  dan memperdalam krisis serta menjauhkan pemulihannya.

Pelaksanaan program yang tidak konsisten atau terlambat telah terjadi  sejak permulaan dari implementasi program penyesuaian dengan dukungan IMF. Pada waktu pemerintahan Soeharto berbagai tindakan yang dilakukan menunjukkan pelaksanaan yang tidak konsisten, tidak sesuai dengan kesepakatan dengan IMF yang merupakan bagian dari conditionality penggunaan fasilitas SBA.  Hal serupa terjadi pada pemerintahan Habibie dan juga Abdulrahman Wahid.

Dalam periode pemerintahan Soeharto pernah terjadi penundaan tersedianya dana pinjaman yang dapat ditarik, seperti pada waktu terjadi masalah akan diterapkannya sistim kurs tetap dengan dewan mata uang (CBS) dan terjadinya kekacauan sosial Mei 1998. Pada periode pemerintahan B.J.Habibie pernah terjadi penundaan karena masalah Bank Bali, dan pada waktu periode kepresidenan Abdulrachman Wahid waktu terjadi pertikaian antara Presiden dengan Gubernur  BI.

Dalam pada itu, pelaksanaan yang tidak konsekuen atau terlambat dari program penyesuaian yang menyeluruh dengan bantuan IMF terus terjadi. Kenyataan bahwa setelah berjalan lama kebijakan meminta bantuan IMF sering masih menjadi perdebatan merupakan salah satu contoh. Kenyataan bahwa Wakil Presiden menyusun program untuk pemulihan perekonomian nasional yang mungkin menimbulkan komplikasi terhadap program dengan dukungan IMF yang sedang berjalan,  merupakan contoh lain.

Dari penanganan masalah privatisasi dan penjualan aset BPPN atau masalah  PKPS, yang  berlarur-larut dan tidak menunjukkan arah yang jelas, menunjukkan kurangnya konsistensi pelaksanaan atau lemahnya niat politik untuk menyelesaikan masalah  secara tuntas. Penanganan kasus-kasus korupsi dan HAM juga  menunjukkan kurang jelasnya keputusan dan langkah yang diambil.  Setelah melewati jalan yang panjang penyelesaian berbagai kasus jauh dari harapan masyarakat. Atau malah tidak ada keputusan sama sekali dan masalahnya dibiarkan menggantung.  Langkah penyelesaian masalah yang mendasarkan kepada kepentingan umum tidak tampak. Yang menonjol justru kepentingan yang lebih sempit, kelompok atau pribadi. 

KECIL ITU INDAH

Ingat buku Small is Beautiful karya  ekonom German E.F. Schumacher (Schumacher 1973)? Buku tersebut mengingatkan pembacanya bahwa,  berdasarkan pengalaman penulisnya yang berkecimpung dalam organisasi raksasa, The National Coal Board di Inggris, perusahaan-perusahaan raksasa hanya akan berhasil manakala mereka berperilaku seperti kumpulan dari perusahaan-perusahaan kecil. Suatu perusahaan atau organisasi yang besar harus beroperasi dengan unit-unit kecilnya masing-masing, yang mampu berkembang secara kreatif sebagai entrepreneur. Dari keseluruhan  unit-unit kecil yang dinamis melaksanakan kegiatan masing-masing, maka secara keseluruhannya perusahaan atau organisasi ini akan tumbuh dan berkembanga dengan baik.  Argumen Schumacher sebenarnya bukannya menganjurkan agar pembangunan industri dilakukan melalui pembangunan usaha kecil. Schumacher bukan penganjur usaha kecil. Akan tetapi dia merupakan pengritik perilaku perusahaan-perusahaan besar yang kejam dan tidak memperhatikan lingkungan usaha maupun aspek manusiawi kegiatan usaha. Karena itu judul tambahan dari bukunya adalah A Study of Economics as if People Mattered.( Tim Hindle, 2000).

Sejak tahun 1990-an, ekonomi nasional negara-negara, termasuk Indonesia, semakin menyatu menjadi global. Arti operasionalnya adalah bahwa batas-batas geografis antara perekonomian dan keuangan satu negara dengan yang lain semakin menjadi kabur atau hilang. Kecenderungan ini diperkuat dan bersamaan dengan sistim keuangan yang juga menjadi global, dalam arti semakin kaburnya batas-batas antara instrumen keuangan yang satu dengan yang lain. Instrumen yang bersifat jangka pendek dan jangka panjang, instrument dalam denominasi mata uang dengan persyaratan yang berbeda, cenderung menyatu karena perkembangan teknologi dan komunikasi. Dalam perkembangan ini sekat-sekat antara  lembaga keuangan yang satu dengan lembaga keuangan yang lain juga semakin kabur. Pada sektor riil, berbagai jenis barang dan jasa yang semula tergolong tidak dapat diperdagangkan (non-tradeables) berubah menjadi objek perdagangan karena proses globalisasi.  Batas-batas yang ada menjadi kabur karena semakin berkembangnya teknologi dan komunikasi serta berkembangnya kegiatan artbitrasi.

Globalisasi ekonomi dan keuangan membuka lebar kesempatan usaha setiap sistim perekonomian. Akan tetapi, yang sering kurang diperhatikan, globalisasi juga meningkatkan resiko kegiatan usaha. Resiko timbulnya kesenjangan kurs, kesenjangan likuiditas dan kesenjangan jangka waktu semuanya meningkat. Dengan demikian, globalisasi, selain membuka kesempatan baru bagai perekonomian nasional untuk berkembang, juga mengandung bahaya besarnya resiko kegagalan usaha.

Selain pertumbuhan luar biasa dari ekonomi dan keuangan dunia yang menggemberikan sebagai hasil proses globalisasi, berbagai kegagalan telah terjadi karena besarnya resiko yang menyertai besarnya kesempatan yang terbuka. Contoh-contoh dalam dunia keuangan banyak kita lihat, seperti krisis keuangan di A.S. (dari kasus Continental Bank sampai masalah Savings and Loans Associations), krisis perbankan negara-negara Skandinavia tahun 1980-an dan Jerman Barat (Herstatt Bank), jatuhnya BCCI, dan tahun 1990-an Bearing, LTCM, sampai yang  masih hangat dewasa ini, jatuhnya Enron. Demikian pula krisis negara-negara Amerika Latin tahun 1980-an, Mexico tahun 1994, Asia tahun 1997, Russia 1998, Brazil 1999, Turkey  dan yang masih hangat dewasa ini Argentina. 

Tanpa menguraikan secara rinci bentuk kebijakan yang dilakukan, pendekatan yang menggunakan langkah-langkah pendek, terukur dan terprogram dalam menghadapi kecenderungan terjadinya gejolak dalam era globalisasi yang penuh ketidak pastian memberi harapan untuk lebih berhasil. Apa yang dilakukan oleh Ketua Federal Reserve Bank A.S. Alan Greenspan dengan seluruh jajarannya di dalam memerangi bahaya inflasi pada tahun 1980-an, kemungkinan penularan kegagalan LTCM tahun 1998,  atau bahaya resesi akhir-akhir ini, nampaknya memberikan hasil yang mengesankan. Pendekatan tersebut telah menghindarkan ekonomi A.S. dari bahaya krisis yang lebih besar, atau dari crash lending. Kebijakan yang dilaksanakan tidak menggembrak tetapi mengikuti  langkah-langkah kecil yang terukur dan konsisten. Pendekatan yang bersifat eklektik (Djiwandono 1994) [6] .

Dari krisis dan implikasinya yang berkembang selama ini, Indonesia menghadapi masalah sangat luas dan kompleks, seperti tantangan yang dihadapi perusahaan atau organisasi besar dalam ‘Small is Beautiful’ atau proses globalisasi ekonomi dan keuangan yang berkembang selama ini.  Mungkin masalah yang dihadapi perekonomian nasional dewasa ini dapat dilihat sebagai tantangan organisasi atau perusahaan besar yang digambarkan Schumacher atau masalah yang dihadapi Greenspan dalam mempertahankan kestabilan finansial atau menghadapi kecenderungan resesi.

Menghadapi kecenderungan inersia karena rumitnya masalah dan lingkungan yang belum menunjang, saya melihat bahwa Pemerintah dapat menggunakan langkah penyesuaian yang kecil-kecil secara terukur dan terprogram, masing-masing dilihat dengan memperhatikan kaitannya dengan keseluruhan masalah nasional yang sedang dihdapi. Menggunakan pendekatan yang mendasarkan atas eklektisisme, memusatkan perhatian pada yang kecil dalam konteks keseluruhan masalah. Saya melihat bahwa pendekatan ini merupakan alternatif yang tersedia untuk dipergunakan guna membawa Indonesia keluar dari inersia yang melilit selama ini.

EKLEKTISISME UNTUK KELUAR DARI KEMANDEGAN

Kecenderungan untuk keterlambatan atau tidak mengambil keputusan karena  resiko gagal dapat dikurangi bilamana Pemerintah dan seluruh jajarannya memusatkan kegiatan mereka pada penanganan dan penyelesaian masalah lingkungan masing-masing. Langkah-langkah awalnya dipusatkan pada penyelesaian masalah-masalah kecil yang lebih menjamin keberhasilannya.  Penanganan masalah-masalah yang dapat menimbulkan kontroversi dikemudiankan.  Dari sukses yang kecil akan dihasilkan sukses berikutnya. Kalau hal ini dilakukan oleh semua unit secara konsisten dan terus-menerus ditindak lanjuti, masalah besar yang menakutkan itu pada waktunya akan terselesaikan. Setiap departemen dan unit kerja di Pemerintah, lembaga legeslatif dan judicatif dapat mengutamakan penyelesaian masalah yang tidak terlalu menggantungkan kerjasama instansi lain untuk penanganannya.

Pendekatan yang eklektik dapat diterapkan terhadap berbagai masalah yang penangananya nampak bertele-tele dan belum menunjukkan tanda-tanda akan terselesaikan selama ini. Berikut ini berbagai contoh masalah yang kiranya dapat ditinjau kembali untuk diselesaikan. Contoh-contoh ini dapat diperluas:

·        Masalah privatisasi dan penjualan saham - saham perusahaan yang dimiliki atau dikuasai pemerintah (BPPN).  Belum terlaksananya  penjualan saham Semen Gresik, Padang dan Tonasa, masalah yang sudah berumur tiga tahun, kiranya perlu dilihat dalam perspeptif lain. Mereka yang mengajukan keberatan perlu  menjawab pertanyaan, apakah benar alasan tersebut bersumber pada nasionalisme;  kekhawatiran hilangnya asset nasional (daerah) dan hilangnya banyak kesempatan kerja di masyarakat? Saya rasa tidak. Pemerintah harusnya berani menjelaskan  bahwa, kalau manajemen yang sekarang dan berbagai pihak merasa terancam kepentingannya, itu masuk akal. Jelas, pemilik baru akan mengganti manajemen yang kurang profesional selama ini. Mereka memang tidak banyak berbuat untuk menyelamatkan atau mengembangkan perusahaan-perusahaan tersebut. Tetapi mengkhawatirkan bahwa pemilik baru akan mengganti semua karyawan/karyawati dan mengganti sebagian besar dari mereka dengan orang-orang asing (Mexico), jelas tidak pada tempatnya. Menghindarkan diri dari pembuatan keputusan mengenai masalah ini, seperti yang searang nampaknya dilakukan Pemerintah,  jelas tidak membantu menciptakan kondisi untuk menarik investor asing berusaha di Indonesia atas kerugian masyarakat luas. Membiarkan hal ini tanpa penyelesaian beati melanggengkan masalah perusahaan-perusahaan ini atas kerugian masyarakat. Ini berlaku pula untuk perusahaan-perusahaan lain yang akan dijual ke pemodal asing. Kalau pemerintah daerah memang menginginkan kemajuan daerahnya, perluasan kesempatan kerja bagi warganya, yang harus diupayakan adalah agar perusahaan-perusahaan tersebut dikelola secara baik sehingga dapat berkembang dan bertumbuh. Keputusan untuk tidak menjual perusahaan-perusahaan tersebut nampaknya hanya untuk mempertahankan posisi segelintir orang  di dalam manajemen atas kerugian yang lebih besar bagi daerah dan Indonesia.  

·        Mengenai ketakutan  kepemilikan bank jatuh ke tangan asing. Apakah sebenarnya yang ditakutkan? Bukankah yang dikehendaki masyarakat luas adalah bahwa ada bank-bank yang dikelola secara bertanggung jawab, yang tidak menyalah gunakan dana masyarakat atau dana bank sentral. Bukankah yang dikehendaki adalah adannya bank-bank yang  memberi pelayanan kepada sektor riil untuk pertumbuhan ekonomi dan perluasan kesempatan kerja, karena itu kesejahteraan masyarakat luas? Bahwa bank itu memperoleh keuntungan, itu sudah semestinya sebagaimana perusahaan-perusahaan lain memperoleh keuntungan yang wajar. Yang tidak boleh terjadi adalah pemilik dan manajemen bank yang menyalah gunakan dana yang oleh masyarakat dipercayakan ke pada mereka hanya untuk kepentingan diri dan kelompoknya, dan menimbulkan kerugian pada bank yang akhirnya merugikan pemilik dana.  Kalau hal-hal tersebut yang menjadi pertimbangan, maka yang penting adalah bahwa pemilik bank  dan manajemen bank merupakan pemodal dan bankir  yang mempunyai reputasi baik,  bahwa pengawasan bank diselenggarakan secara profesional, tegas dan tidak korup, dan bahwa manajemen bank mempunyai perhatian terhadap kesejahteraan karyawan. Kepemilikan bank oleh asing atau oleh pemilik lama, sepanjang memenuhi persyaratan yang ketat, tidak harus dikhawatirkan.  Syukur bahwa Pemerintah tidak mundur dalam penjualan saham BCA, meski masih ada berbagai persoalan karena transparansi yang kurang dalam proses yang sangat bertele-tele, sehingga menimbulkan berbagai kecurigaan.

·        Mengenai kepemilikan bank oleh bank-bank asing, kiranya orang boleh melihat pengalaman New Zealand, Czech Republic, Chile, dan Argentina, meskipun yang terakhir ini sekarang sedang banyak masalah. Di Czech Republic kepemilikan bank oleh asing lebih dari 90 persen. New Zealand tidak mempunyai bank nasional.  Akan tetapi  ekonomi negara-negara tersebut berjalan baik. Yang jelas bank-bank dinegara-negara tersebut tidak mengalami masalah, kecuali Argentina. Sebaliknya,  kepemilikan bank oleh Pemerintah tidak menjamin bank akan berjalan dengan baik, termasuk pengalaman Indonesia selama ini. Kiranya perlu diingat  bahwa sebagian terbesar dari pinjaman dalam negeri Pemerintah yang lebih dari 600 trilyun rupiah adalah untuk rekapitalisasi bank-bank milik Pemerintah. Artinya bank-bank milik Pemerintah di Indonesia itu pada umumnya bermasalah sebelum dan selama krisis. Padahal pada waktu krisis bank-bank tersebut diuntungkan karena dinilai aman oleh para pemilik dana masyarakat (deposito dan tabungan), sehingga  bank-bank tersebut tidak menderita penarikan dana besar-besaran oleh deposan (bank runs). Tetapi ini berarti bahwa masalah mereka bersumber pada unsur lain. Masalah mereka adalah besarnya kredit macet dan bermasalah.

·        Saya melihat bahwa kekhawatiran penjualan saham bank kepada asing atau kepada semua pemilik lama tanpa pandang bulu, didasarkan atas asumsi yang statis mengenai bankir dan perbankan. Bahwa sebelum krisis banyak bank yang menyalah gunakan posisi dan haknya, melanggar ketentuan BMPK, selain berbagai ketentuan prudensial dan hal lain, bukan berarti bahwa pemilik bank dan manajemen bank itu memang demikian. Ini  justru yang  harus diperbaiki. Tetapi bukan dengan kekhawatiran yang berlebihan, dan tidak memberikan solusi. Seandainya ada alternatif yang lebih baik, tentu alternatif tersebut harus dipilih. Mengenai hal ini memang tidak ada jaminan bahwa pemilik nasional akan lebih baik dari asing atau sebaliknya. Tidak ada jaminan bahwa pemerintah lebih baik dari swasta, atau sebaliknya. Demikian pula apakah pribumi lebih baik dari non-pribumi, dan sebaliknya.  Asumsi bahwa pemilik bank itu semua pencuri  dana yang dipercayakan kepada mereka, semua tidak mau belajar dari krisis dan tiak mau merubah sikap, mungkin terlalu ekstrim. Asumsi bahwa tidak akan terjadi perbaikan di dalam pengawasan bank, juga merupakan  pesimisme yang berlebihan.  Pemerintah dan Bank Indonesia harus berani memilah-milah, mana pemilik dan manajemen bank yang  memang pencuri dan mana yang bukan, bukan dengan pukul rata atau stereotyping, meskipun ini yang gampang.   

·        Kerugian yang timbul dari bertele-telenya penyelesain masalah atau inersia Pemerintah adalah meningkatnya biaya penyelesaian, ketidak pastian usaha yang berlanjut, makin kurangnya kepercayaan pasar terhadap Pemerintah dan otorita keuangan, sangat mungkin lebih besar dari yang digambarkan mereka yang menggunakan alasan melindungi aset nasional. Adanya kepastian dalam keputusan yang transparan juga akan membuka kembali kesempatan Indonesia menarik modal asing serta  pulangnya dana warga negara Indonesia yang selama ini diparkir di luar negeri.

·        Bahwa Indonesia merupakan negara yang paling korup nampaknya semakin nampak. Dalam pada itu, upaya pemberantasan korupsi tidak jelas garis kebijakannya, mana prioritasnya, komitmen politis untuk menuntaskannya, dst. Suara-suara yang mengatakan bahwa korupsi sekarang lebih merajalela nampak semakin keras dan mungkin semakin dipercaya. [7]   Dalam hubungan ini, pemberantasan korupsi dengan menggunakan undang-undang anti korupsi sampai sekarang sedikit sekali membawa hasil. Seandainya dimulai dengan yang lebih konkrit, misalnya dalam hal bankir-bankir yang nakal, ataupun pejabat yang nakal,  mungkin langkah yang tidak terlalu ambisius tetapi lebih menjamin keberhasilannya adalah menggunakan undang-unang perbankan.  Menggunakan tuduhan  pembukuan palsu, penipuan, membocorkan rahasia atau-hal-hal lain yang merupakan tindak pidana yang dikenakan sanksi pidana oleh UU perbankan nampaknya lebih mudah dilakukan dari pada menggunakan UU Anti Korupsi.  Berbagai penangkal yang lebih jelas ketentuannya mungkin lebih mendatangkan hasil dari pada yang sekarang dilakukan. Ini dilaksanakan sambil membangun kelembagaan peradilan dan menyempurnakan penegakan hukum, sehingga undang-undang anti korupsi dilakukan untuk kasus-kasus yang matang dipersiapkan. Keluhan BPPN bahwa kasus-kasus yang diajukan Pemerintah sampai sekarang lebih banyak yang dikalahkan harus merupakan tantangan untuk cari upaya lain.  Baru-baru ini Direktur LPEM, Dr. Muhammad Ichsan  mengajukan usul yang sebelumnya pernah terdengar, yaitu menggunakan hakin-hakim dari Belanda untuk memimpin persidangan pengadilan masalah korupsi. Apakah itu usul yang aneh? Tidak. Ingatkah kita akan pemerintahan Soeharto dulu menggunakan perusahaan surveyor Swiss SGS yang praktis menggantikan kewenangan penting dari Bea Cukai untuk memerangi korupsi waktu itu? Mengapa tidak hakim?

·        Langkah-langkah kecil tetapi konkrit, yang jelas dapat dilakukan oleh setiap departemen atau unit kerja di pemerintahan, tanpa terlalu banyak menggantungkan kerjasama instansi lain, adalah penghematan pengeluaran dan pengurangan  pemborosan. Semua harus menghindarkan diri dari hidup lebih besar pasak dari tiang, bukan hanya dengan slogan. Ini dapat dilakukan oleh semua jajaran pemerintah, terutama yang di atas, dari Presiden sampai eselan dua misalnya.   Baru-baru ini Deplu menentukan untuk keluar dari berbagai keanggotaan kelembagaan internansional karena tidak dapat membayar iuran. Ini bagus, tahu diri. Seyogyanya  dilakukan oleh semua departemen dan unit kerja. Tetapi yang lebih menonjol  adalah sangat banyaknya pengeluaran untuk perjalanan ke luar negeri dengan rombongan besar yang dilakukan oleh pemerintah dan DPR, untuk studi banding dan segala hal-hal yang manfaat umumnya sangat diragukan.   Selama krisis berlangsung, pada pertengahan tahun 1997 di lingkungan Bank Indonesia saya meminta pegawai membatasi perjalanan ke luar negeri sampai seminimal mungkin, meniadakan acara-acara yang berbentuk pesta. Memang kemudian dilupakan.  Kecil dampaknya? Ya, tetapi kecil itu indah!

PENUTUP

Pada waktu tantangan yang menghadang bangsa Indonesia sangat besar dan kompleks karena perkembangan krisis dan penanganan sebelumnya yang belum tuntas, pada waktu proses penyelesaian masalah belum berkembang dengan baik karena semua pihak masih belajar hidup dalam alam demokrasi dan lingkungan dunia dengan paradigma baru yang belum banyak dipahami, saya melihat bahwa penanganan masalah yang mendasarkan atas langkah-langkah yang kecil tetapi terukur dan terprogram dengan mengingat pada kaitan satu aspek dengan yang lain, dalam kerangka yang menyeluruh, akan dapat membuahkan hasil nyata. Pendekatan eklektik akan membawa Pemerintah dan masyarakat Indonesia keluar dari keraguan menyelesaikan masalah secara lebih yakin diri. Langkah-langkah tersebut tidak spektakuler, bukan gebrakan, tetapi bukan juga alon-alon waton kelakon. Langkah-langkah yang kecil, tetapi terarah, terukur, lincah, fleksibel, tetapi konsisten, berlanjut, yang satu diikuti dengan yang lain dan bersama dengan yang lain, sehingga secara keseluruhannya akhirnya menjadi langkah besar untuk menyelesaikan masalah besar.

Dari sukses kecil yang satu ke yang lain, yang dilakukan oleh masing-masing sektor, hasil keseluruhannya akan tercapai. Proses itu sendiri akan menumbuhkan kepercayaan diri pada Pemerintah dan sedikit-demi sedikit mengembalikan kepercayaan masyarakat dan pasar kepadanya, yang sejak memutuskan melaksanakan program penyesuaian dengan dukungan IMF menjadi sasaran utamanya.  Peningkatan kepercayaan pasar dan masyarakat akan mendorong partisipasi pelaku pasar dan masyarakat, sehingga terjadi proses yang benar-benar menghentikan deteriorasi, menghentikan inersia, dan merubahnya menjadi suatu rangkaian kegiatan yang secara kumulatif mendorong terlaksananya pembangunan nasional dengan paradigma yang baru, terbebas dari kelemahan  masa lalu. 

Dengan cara ini bangsa Indonesia dapat melaksanakan pembangunan nasional yang memperhatikan imbangan antara pertumbuhan, proses demokrasi dan martabat manusia melalui langkah-langkah kecil tetapi serentak dan terus menerus dilakukan. Suatu permulaan yang kecil. Tetapi apapun jalan yang akan ditempuh, pertama harus dimulai. Langkah ini memberi harapan untuk berhasil, walau  kecil.

Menghadapi suasana dan tantangan yang berkembang selama ini, saya melihat bahwa kecil itu indah. 

REFERENSI

Blustein, Paul 2001, The Chastening: Inside the Crisis that Rocked the Global Financial Humbled the IMF, New York : Public Affairs.

Djiwandono, J. Soedradjad 1994, Ekonomi Makro Dalam Dinamisme erekonomian  Dunia: Tantangan Bagi Pendekatan dan Kebijaksanaan Makro,  Jakarta: FEUI. Pidato Pengukuhan Guru Besar Universitas Indonesia.

Djiwandono, J. Soedradjad 2001, Alan Greenspan: Penguasa Moneter Yang Sangat Mengesankan, Journal Pasar Modal, Januari.

Djiwandono, J. Soedradjad 2002, Mengelola Bank Indonesia Dalam Masa Krisis,  Jakarta: LP3ES.

Haggard, Stephan 2000, The Political Economy of the Asian Financial Crisis, Washington DC: Institute for Intenational Economics

Hindle, Tim 2000, Guide To Management Ideas, London:The Economist Newspaper Ltd.

Jones, David M. 1991, The Politics of Money : The Fed Under Alan Greenspan,  New York: NYIF Corp., Simon Schuster.

Kim, Dae-Hwan, 2001, Globalization and an IMF-Controlled Economy: The Case  of Korea, (mimeo).

Muehring, Kevin 1993, Grasping Greenspanomics, Institutional Investor, June, 31-41.

Myrdal, Gunnar 1971, Rich Lands and Poor: Economic Theory and Underdevelope Regions, New York : Harper and Row.

Schumacher, E.F., 1973, Small is Beautiful, Blond & Briggs

Sheng, Andrew 1998, The Crisis of Money in the 21st Century, Hong Kong: Guest Lecture, City University of Hong Kong (mimeo).

ISEAS, Singapore, 15 Maret 2002.



@ Tulisan untuk menyambut 80 tahun Profesor Muhammad Sadli

[1] Dalam LOI terakhir ini conditionality yang konvensional, seperti target moneter, fiskal,  neraca pembayaran dan asumsi yang dipergunakan dalam perkiraan disatukan di dalam apa yang disebut Technical Memorandum of Understanding. Sedangkan  yang lain, seperti quantitative performance dan structural benchmarks disebutkan secara eksplisit dalam tabel seperti sebelumnya.

[2] Baca juga analisis Paul Blustein, seorng penulis dari The Washington Post, yang menunjukkan bagaimana peran IMF dan Treasury Department A.S. dalam penanganan krisis di Thailand, Indonesia, Korea Selatan, Russia dan Brasil ( Bluestein 2001, bab 4, Malignancy )

[3] Dari segi pendekatan, kelemahan utama analisis IMF yang dijadikan basis program penyesuaian terhadap ketidak seimbangan neraca pembayaran dalam membantu negara-negara anggotanya – model Polak yang mendasarkan pendekatan moneter terhadap neraca pembayaran atau a monetary approach to the balance of payments – adalah tidak memasukkan aspek balance sheet bank atau aspek mikro dalam struktur ekonomi nasional.

[4] Sebenarnya pada waktu pertama kali program penyesuaian dengan dukungan IMF dilaksanakan juga terjadi dukungan pasar yang menyebabkan menguatnya rupiah, disebabkan oleh sambutan positif pasar dengan penutupan 16 bank dan intervensi persama antara Bank Indonesia dengan Bank of Japan dan the Monetary Authority of Singapore. Akan tetapi tanggapan positif ini sirna dalam waktu sangat singkat karena tidak konsistennya pelaksanaan program waktu itu (Djiwandono 2002, 172-179)

[5] Baca J. Soedradjad Djiwandono “ The Role of the IMF in the Crisis”,  suatu bab buku berisi tulisan-tulisan yang dibahas dalam  konperensi, The First 100 Days of President Megawati,  ISEAS , Singapore,  November 2001.

[6] Baca pula David M. Jones,The Politics of Money: The Fed Under Alan Greenspan, (New York : NYIF Corp., Simon & Schuster), 1991 dan Kevin  Muehring,  Grasping Greenspanomics, Institutional Investor,  June 1993, halaman 31-41.

[7] Pengumuman mengenai laporan temuan BPKP dan BPK mengenai penyelewengan APBN untuk tahun 2001 seperti dilaporkan dalam harian Jakarta Post,  8/3/2002 dan 11/3/2002.  Hasil suatu survei oleh the Political and Economic Risk Consultancy Ltd. (PERC) terhadap 1000 pengusaha asing di Asia sebagai dilaporkan AFP baru-baru ini juga menempatkan Indonesia sebagai negara yang paling korup.