JAWABAN J. SOEDRADJAD DJIWANDONO
TERHADAP PERTANYAAN SEBUAH MEDIA CETAK NASIONAL

Oleh : J. Soedradjad Djiwandono Gurubesar tetap Ilmu Ekonomi, Universitas Indonesia

Masalah burden sharing pembiayaan BLBI antara Pemerintah dan BI

Mengenai berbagai permasalahan BLBI secara umum saya sebenarnya telah banyak menulis, baik yang diterbitkan berbagai media cetak, di kolom pakar Pacific net, maupun di dalam kedua buku saya yang diluncurkan di Jakarta bulan Oktober tahun lalu [Mengelola BI Dalam Masa Krisis, (LP3ES), halaman 236-267 dan Begulat Dengan Krisis dan Pemulihan Ekonomi Indonesia, (Sinar Harapan), halaman 165-214].

Masalah pokoknya adalah bahwa langkah untuk membantu bank-bank yang mengalami masalah pada waktu terjadinya krisis itu menelan biaya. Biaya tersebut sangat besar, baik untuk membantu likuiditas pada waktu bank-bank mengalami bank runs, untuk mengembalikan dana para pemilik deposito dan tabungan sampai dengan Rp.20 juta pada 16 bank yang ditutup (kemudian dikembalikan seluruhnya) sesuai keputusan Pemerintah, untuk pembiayaan penjaminan dalam rangka blanket guarantee, dan pembayaran tunggakan bank-bank nasional dalam rangka trade financing dan credit lines, sesuai kesepakatan Frankfurt Juni 1998.

Dalam negosiasi dengan IMF untuk stand-by arrangement (SBA), disepakati bahwa beban pembiayaan berbagai fasilitas bantuan likuiditas, yang kemudian secara umum disebut sebagai BLBI, ini dibebankan kepada APBN. Pertimbangannya adalah agar BI yang semula menalangi pembiayaannya dapat beroperasi dengan normal, dan agar pengeluaran tersebut, seperti halnya dengan untuk subsidi, menjadi lebih transparan. Dasar pertimbangannya, karena penyusunan APBN dilakukan dengan pembahasan anggota DPR yang mewakili rakyat, maka pemasukan pos ini di dalam APBN akan meningkatkan transparansi pemberian bantuan likuiditas. Permasalahan ini disebutkan di dalam letter of intent (LOI), utamanya yang kedua. Langkah ini juga sesuai dengan apa yang dilakukan di negara-negara lain yang mengalami masalah serupa, seperti di negara-negara Latin Amerika, Nordik, A.S. dan negara-negara Asia.

Latar belakang kebijakan ini adalah diterimanya konsep bahwa bank sentral dan Pemerintah dari suatu negara dalam memperhitungkan hak dan kewajiban untuk bayar- membayar pada dasarnya adalah permasalahan kantong kiri dan kanan dari pemerintahan yang sama. Ini lebih jelas lagi dalam sistim yang berlaku waktu itu, karena bank sentral yang jelas merupakan bagian pemerintah. Tetapi bahkan dalam sistim dengan independensi bank sentral, demikian pula yang terjadi, seperti yang terlihat di negara-negara lain. Masalah savings and loans di A.S. tahun 1980-an merupakan contoh yang jelas dalam sistim di mana bank sentralnya mempunyai kadar independensi yang tinggi. Bahwa harus ada transparansi, ada akuntabilitas, ya. Akan tetapi akhirnya kita berbicara mengenai negara dengan sistim pemerintahan yang sama.

Dengan demikian, kalau dilakukan pembagian beban pembayaran, terlepas dari dasar pertimbangan yang digunakan, apakah untuk memenuhi tuntutan masyarakat atau rasa keadilan atau kepatutan atau lain, keputusan tersebut pada dasarnya adalah suatu keputusan politik yang bisa saja dilakukan. Bagaimana menghitungnya tentu dapat dicari pertimbangan yang memenuhi kepatutan.

Mengapa sampai sekarang belum selesai? Saya kira konsensus politis ini, yang saya kira syah adanya, telah menjadi komoditi politik, dikaitkan dengan masalah-masalah lain, seperti siapa yang sebenarnya harus bertanggung jawab, siapa yang semula membuat keputusan, apakah ini kebijakan bank sentral atau pemerintah, dsb. Kiranya dapat dipisahkan, mana yang merupakan masalah pengelolaan ekonomi makro, mana yang berkaitan dengan tindakan kriminal, mana yang meruakan masalah politis. Pencampuran ini semua menyebabkan masalah ini menyerupai benang kusut.

Semua ini adalah untuk menyelesaikan masalah ekonomi makronya. Cara ini tidak berarti pengusutan terhadap penyelewengan yang terjadi, masalah korupsi, ditinggalkan. Semua harus ditangani secara tuntas. Masalah ini jangan dikacaukan dengan masalah pembagian beban dan pengelolaan pinjaman dalam rangka kebijakan ekonomi makro. Masalah pengusutan penyelewengan jangan juga dijadikan alat atau komoditi politik.

Mengenai tim panel

Saya tidak melihat dokumen mengenai bagaimana persisnya sasaran yang diinginkan Pemerintah dengan membentuk tim panel yang katanya terdiri dari beberapa ahli mantan pejabat bank sentral luar negeri dan ahli perbankan Indonesia. Nampaknya ini serupa dengan tim yang dulu pernah disusun untuk membuat pernilaian mengenai amandemen UU bank sentral. Saya kira ini bagus. Yang penting adalah kalau sudah dipercayakan kepada suatu tim yang dipandang ahli, nanti penemuannya jangan terlalu banyak dipergunjingkan lagi, atau dipakai atau ditolak. Sebagai para ahli, mereka tentu dapat menjelaskan bagaimana pengalaman negara-negara lain yang menghadapi masalah serupa, bagaimana pertimbangannya dan bagaimana kemungkinannya diterapkan di Indonesia.

Yang jelas dalam dasawarsa delapan puluhan dan sembilan puluhan terdapat banyak negara yang mengalami krisis perbankan. Salah satu studi staf IMF menyebutkan bahwa sejak tahun 1980 terdapat 130 negara, atau tiga perempat negara-negara anggota IMF, telah mengalami masalah perbankan yang berat (Carl-Johan Lindgren, et al, Bank Soundness and Macroeconomic Policy, IMF 1999).

Pembiayaan untuk restrukturisasi perbankan setelah dilanda krisis memang selalu besar. Di negara-negara tetangga yang mengalami krisis tahun 1997/98 pengeluaran untuk restrukturisasi perbankan di Malaysia sekitar 17-18 % dari PDB, Korea 28%, Thailand 35%. Di negara lain yang termasuk besar adalah Uruguay tahun 1981 sebesar 33%, Mexico tahun 1994 22%, Chile tahun 1981 43%, Jepang tahun 1992 22%, Findland tahun 1991 12^%, Brazil tahun 1994 14%, semuanya terhadap PDB masing-masing negara ( diambil dari tulisan Liliana Rojas-Suarez, Proper Sequencing of Financial Market Liberalization: Learning from the Chilean Experience, presentasi dalam workshop ADB Institute, Shanghai, 27 Februari, 2002 table II).

Memang pengeluaran restrukturisasi perbankan di Indonesia lebih besar dari Chile. Selain karena masalah dan penyelesaiannya di Indonesia sangat kompleks, juga karena penyelesaian yang terus-menerus tertunda. Dalam masalah keuangan, setiap penundaan penyelesaian akan meningkatkan biaya, karena dari aspek aset harganya kerap kali menurun, sebaliknya dengan kewajiban, biasanya meningkat, minimal karena beban suku bunga. Kalau kewajibannya dalam valuta asing bisa tambah meningkat lagi karena depresiasi mata uang yang terjadi. Saya kira masyarakat ingat bagaimana biaya rekapitalisasi bank-bank di Indonesia, termasuk untuk bank-bank milik Pemerintah, yang terus meningkat karena tertunda terus..

Bagaimana penyelesaian BLBI sebaiknya?

Sekarang masalah BLBI sudah menjadi sangat kompleks, jadi penyelesaiannya tambah rumit. Seandainya masalah pokoknya dapat dipisahkan dari yang bersifat politis, sosial, dan emosi, mungkin jalan keluarnya bisa lebih jelas. Dalam setiap sistim ekonomi nasional, setiap ada krisis perbankan biaya yang harus ditanggung biasanya besar, lebih besar dari perkiraan orang, lebih besar dari kesediaan orang untuk membayarnya. Kalau hal ini ditambah dengan kerugian karena adanya pelanggaran hukum, maka biaya akan lebih besar lagi. Pada kebanyakan sistim ekonomi, pembiayaan untuk restrukturisasi perbankan akhirnya dipikul masyarakat, pembayar pajak. Masalahnya ada rasa keadilan yang terkena di sini. Rasa keadilan ini didramatisir oleh emosi. Kalau dikatakan bahwa yang menerima keuntungan waktu bantuan likuiditas diberikan itu pemilik bank (konglomerat), dan pembayar pajak itu orang kebanyakan (melarat), maka rasa keadilan serasa diinjak-injak. Tetapi seandainya emosi itu kita keluarkan dulu, maka gambarannya tidak sedramatis itu. Memang nampaknya banyak pemilik bank dan pengelola bank di Indonesia yang menyalah gunakan kepercayaan masyarakat, mencari keuntungan pribadi dan kroninya sebesar-besarnya dengan jalan yang tidak benar. Bantuan likuiditas sebenarnya diberikan untuk menyelamatkan perbankan atau sistim perbankan, bukan pemilik bank. Yang ingin diselamatkan dengan pemberian bantuan likuiditas pada perbankan waktu krisis adalah sistim pembayaran., di mana bank-bank merupakan lembaga pelaksananya. Yang diselamatkan adalah bank, termasuk yang sekarang masih ada dibawah IBRA itu, bukan para pemilik-pemiliknya yang boleh berganti- ganti. Kalau emosi kita turunkan, saya kira orang akan menerima hal ini, bahwa seandainya bantuan tidak diberikan, mungkin sekali semua bank yang saat ini dikuasai IBRA (Pemerintah) itu sudah hilang semua terkena krisis.

Setelah krisis berakhir memang kedengarannya enak mengatakan seharusnya begini, seharusnya begitu. Krisis itu malah untuk sebagian orang tidak diakui ada. Bahwa ada penyelewengan, yang harus diusut adalah penyelewengannya, adalah penyelewengnya, bukan dengan main pukul rata saja. Selain itu, perlu disadari bahwa pembayar pajak itu bukan hanya orang kebanyakan (melarat), tetapi juga termasuk konglomerat. Kalau mereka tidak bayar pajak, atau bayarnya tidak sebesar yang semestinya, itu karena masalah sistim pembayaran pajak yang masih bermasalah. Dari biaya restrukturisasi perbankan yang sekarang menjadi pinjaman Pemerintah sebesar enam ratusan trilyun rupiah, sekitar seratus empat puluh trilyun dari KLBI yang lain untuk rekapitalisasi. Rekapitalisasi sendiri yang terbesar adalah untuk bank-bank milik pemerintah. Bank-bank pemerintah memang tidak menerima BLBI, karena persepsi masyarakat bahwa bank-bank ini aman, mereka ini tidak menderita bank run. Sekiranya masyarakat punya persepsi yang sesuai dengan kondisi mereka (yang tidak hebat), bank-bank pemerintah juga akan menderita kena rush dan memerlukan BLBI. Bank-bank ini harus direkapitalisasi karena kredit macetnya yang besar. Kresit macet tersebut bagian terbesar adalah dari kelompok kroni. Mereka tidak menerima BLBI tetapi menerima dana rekapitalisasi, yang dalam jumlahnya jauh lebih besar dari bantuan likuiditas. Ini berbagai hal yang dapat menambah kejelasan dari masalahnya.

Saya kira masih dapat diupayakan untuk menurunkan stok pinjaman pemerintah, agar pembayaran bunga yang setiap tahun berkisar antara 40-50 trilyun rupiah itu bisa diturunkan.

Salah satu masalahnya adalah bahwa bantuan likuiditas itu sebenarnya piranti moneter jangka sangat pendek, untuk mengatasi liquidity mismatch. Ini karena semula masalah yang dihadapi (krisis) dilihat/diharapkan merupakan masalah jangka pendek. Tetapi kemudian ternyata masalah ini berkepanjangan. Dalam dunia keuangan instrumen jangka pendek itu selalu lebih mahal dari jangka panjang. Seperti BLBI, suku bunga yang dikenakan adalah suku bunga yang mengandung penalti, lebih besar dari suku bunga pasar. Dalam restrukturisasi ini mustinya diperhitungkan, sebagimana restrukturisasi pinjaman. Kalau ini dilakukan, akan terjadi penurunan jumlah stok. Mungkin tidak besar, tetapi itu salah satu cara. Permasalahn suku bunga dan permasalahan kantong kiri-kantong kanan, ini perlu dipertimbangkan untuk mengurangi emosi yang saya singgung di atas. Kalau gambaran masalahnya lebih jelas saya percaya jalan keluarnya akan lebih diterima karena itu dapat dijalankan, bukan terus menjadi polemik.

Mengenai pemenuhan ketentuan Car 8% dan NPL maksimum 5%

Saya tidak mengetahui secara persis, karena tidak melihat data-datanya. Dari bank bank dibawah IBRA yang akan dijual, kebanyakan CAR mereka lebih tinggi dari itu. Yang lain saya tidak tahu. Mengenai maksimum NPL; suatu bank yang sehat harusnya dapat memenuhi ketentuan ini. Saya kira kebanyakan bank masih mempunyai NPL yang lebih tinggi dari 5%. Artinya mereka harus melakukan penyisihan modal yang besar, karena itu belum dapat meningkatkan pinjamannya. Mengenai implikasi pelanggaran ketentuan, ya seharusnya dipatuhi. Kalau tetap melanggar mungkin harus dimasukkan IBRA, di merger dan kalau tidak bisa ditutup. Selama ini masalah ketakutan menutup bank kan sudah tidak ada lagi..

Masalah penjaminan

Memang semula pada waktu blanket guarantee diintroduksikan akhir Januari 1998 disebutkan bahwa skim ini akan diberlakukan untuk dua tahun. Tetapi ternyata belum siap . Dan ini yang menyebabkan biaya tambah besar, lihat saja biaya bank-bank, semakin tertunda semakin besar. Penyelesaian masalah keuangan yang bersifat menular (contagious) memang harus cepat, the sooner the better. Yang penting tentu kalau diperpanjang apa pertimbangannya. Saya kira masalah yang dari semula timbul akan tetap, yaitu bahwa penjaminan untuk seluruh assets dan liabilities bank itu memang sangat memberatkan pembiayaannya. Sebagaimana semua memaklumi, asuransi yang dikenal dalam teori perbankan dan dipraktekkan adalah untuk deposito saja, bukan untuk pinjaman bank. Saya sendiri dan juga rekan-rekan dalam tim ekonomi yang merundingkan LOI dengan pihak IMF, mengajukan keberatan tentang jaminan menyeluruh, termasuk kredit bank (baca buku saya, Mengelola Bank Indonesia Dalam Masa Krisis, LP3ES, 2002, halaman 134).

Kalau nanti blanket guarantee dihapus, yang akan menggantikan juga suatu skim asuransi deposito, bukan 'blanket guarantee' Saya belum membaca usulan revisi program penjaminan, karena itu tidak dapat membuat pernilaian atau komentar.

Jakarta, 12 April 2002