CONDITIONALITY: PERMASALAHAN YANG BANYAK DISALAH MENGERTI
(Bagian II)

Oleh : J. Soedradjad Djiwandono
Gurubesar tetap Ilmu Ekonomi, Universitas Indonesia


(Singapore, 31 Mei, 2001)

LATAR BELAKANG KRITIK TERHADAP IMF

Segera setelah krisis Asia nampak menimbulkan dampak yang lebih buruk dari perkiraan sebelumnya, kritik terhadap penanganannya terus bermunculan. Kebanyakan analisis menunjukkan perbedaan kondisi perekonomian secara umum negara-negara Asia pada waktu krisis terjadi yang berbeda dengan negara-negara Amerika Latin dalam krisis sebelumnya. Perbedaan tersebut terutama dilihat dari tidak berartinya masalah defisit anggaran pemerintah pada negara-negara di Asia dan tingkat tabungan nasional yang tinggi. Ketidak seimbangan makro yang dipandang sebagai penyebab krisis keuangan berbagai negara Latin Amerika tahun 1980-an, tidak menonjol di negara-negara Asia. Sebaliknya, dua faktor yang menonjol sebagai penyebab terjadinya atau buruknya krisis Asia adalah kelemahan sektor perbankan dan terlalu besarnya pinjaman jangka pendek korporasi di dalam valuta asing.

Kritik terhadap IMF menunjukkan bahwa meskipun masalah yang dihadapi negara-negara krisis Asia berbeda dengan negara-negara yang terkena krisis di Latin Amerika, program-program penyesuaian dengan dukungan IMF atau apa yang secara populernya disebut sebagai 'IMF bail out', tidak berbeda. Program tersebut didominasi oleh kebijakan moneter dan fiskal yang ketat dikombinasikan dengan restrukturisasi perekonomian yang menyeluruh. Kritik terhadap penanganan IMF dilancarkan oleh kalangan akademisi, para pejabat dan para ahli, termasuk dari dalam lembaga keuangan multilateral sendiri. Nama-nama Jeffrey Sachs, Martin Feldstein, Paul Krugman, Joe Stiglitz, Bhagwati, George Schultz, William Simon, dan sederetan yang lain di A.S., maupun para ahli dari Eropa dan Asia bermunculan, menunjukkan kelemahan program IMF. Kritik-kritik tersebut pada dasarnya menunjukkan bahwa program IMF tidak mempedulikan perbedaan kondisi perekonomian negara-negara tersebut maupun masalah yang dihadapi. IMF dinilai menerapkan terapi yang sama untuk membantu negara-negara krisis Asia, padahal negara-negara tersebut menghadapi masalah yang berbeda dengan yang dialami negara-negara Amerika Latin dalam krisis sebelumnya.

Program IMF yang menekankan langkah-langkah menciptakan kestabilan moneter oleh mereka yang melancarkan kritik dianggap tidak realistis. Langkah untuk memperkuat nilai tukar dengan pengetatan moneter, seperti meningatkan suku bunga dan memperketat anggaran, selain tidak mencapai sasaran yang diinginan juga dilihat sebagai penyebab menjalarnya krisis ke pada sektor-sektor yang lain di dalam perekonomian nasional, bahkan di kebanyakan aspek kehidupan masyarakat. Indonesia merupakan contoh yang sangat mencolok dalam hal ini.

Sebagaimana disebutkan di atas, kritik terhadap juga menunjukkan semakin meluas dan mendalamnya peran dan campur tangan IMF di dalam penyelenggaraan kebijakan ekonomi nasional, melalui program penyesuaian dengan pinjaman IMF. Pelaksanaan program dengan dukungan IMF dengan conditionality yang meliputi banyak sektor dan rinci, menimbulkan kritik yang melihat terlalu besarnya campur tangan IMF dalam penyelenggaraan manajemen kebijakan ekonomi nasional.

Kritik tersebut sebagian bersumber pada perbedaan sudut pandang mengenai proses timbulnya krisis. Sebagaimana disinggung dalam uraian sebelumnya, dari beragamnya pendekatan tentang penyebab krisis Asia, terdapat dua kelompok yang menonjol. Kelompok pertama adalah mereka yang percaya bahwa krisis timbul karena panik finansial sebagai suatu gejolak dengan dampak penularan (contagious). Sedangkan kelompok kedua berpendapat bahwa krisis yang terjadi timbul dari masalah fundamental pada perekonomian negara yang mengalami krisis sendiri. Terhadap ini dapat ditambahkan kelompok yang memusatkan perhatian pada bagaimana peran IMF di dalam penanganan krisis yang menganjurkan pelaksanaan kebijakan moneter dan fiskal yang ketat serta reformasi struktural yang ambisius (Haggard, 2000, 4)

Sebenarnya kritik terhadap program penyesuaian mengatasi masalah kesenjangan neraca pembayaran yang diterapkan IMF dalam memberi pinjaman ke pada negara anggotanya sudah lama berjalan. Langkah-langkah yang disusun IMF bagi negara yang menghadapi ketidak seimbangan neraca pembayaran, yang sering disebut sebagai 'obat pahit' bagi negara yang menerima bantuan IMF mencerminkan kritik tersebut. Dalam nada yang sedikit berbeda, program dengan dukungan IMF sering disebutkan merupakan strait jacket. Ini untuk menggambarkan bahwa IMF menerapkan program yang sama terhadap negara-negara yang mengalami masalah, tanpa memperdulikan perbedaan masalah yang dihadapi masing-masing negara.

Perbedaan pendapat mengenai program IMF untuk negara-negara yang mengalami defisit neraca pembayaran antara mereka yang melancarkan kritik di satu pihak dan IMF di pihak yang lain, saya kira juga berlatar belakang pada perbedaan pendekatan ekonomi yang sulit dipertemukan. Sikap IMF yang sering terkesan kaku mendasarkan pada pendekatan moneter yang melihat neraca pembayaran pada neraca yang telah memperhitungkan segala transaksi yang dicatat dalam neraca pembayaran. Dengan cara ini neraca pembayaran dilihat sebagai phenomenon moneter. Ini berbeda dengan mereka yang melihat neraca pembayaran pada transaksi berjalan, yang terkait dengan kegiatan ekspor-impor atau sektor riil. Perbedaan sudut pandang tersebut dapat dikembalikan pada sumbernya, yaitu perbedaan antara pendekatan moneter, berakar pada ajaran Klasik yang melihat neraca pembayaran pada neraca moneter dan ajaran Keynesian yang menekankan pada sektor riil, kegiatan ekspor-impor barang dan jasa.

Pandangan IMF terhadap masalah kesenjangan neraca pembayaran dalam tahun 1970-an sangat dipengaruhi oleh pandangan moneter yang melihat neraca pembayaran sebagai phenomenon moneter. Pada ahun 1970-an pandangan ini dikenal sebagai a monetary approach to the balance of payments (MABOP), di mana para ahli di IMF, termasuk J.J. Pollak, Direktur Research IMF tahun 1960-an merupakan proponen dari pendekatan tersebut. Sesuai dengan fungsi lembaga keuangan multilateral ini, IMF menyediakan fasilitas untuk membantu negara anggota yang mengalami masalah keidak seimbangan neraca pembayaran. Karena neraca pembayaran dilihat sebagai phenomenon moneter, maka terapi terhadap masalahnya juga menggunakan instrumen moneter, yaitu pinjaman siaga, utamanya stand-by arrangement (SBA), dimana dana pinjamannya merupakan balance of payments' support, bagi negara penerima.

Dalam perkembangannya pandangan yang mendasari program dan sarana yang digunakan ini menghadapi tantangan baru yang berasal dari dua hal. Pertama, berbagai masalah neraca pembayaran ternyata bersumber dari atau berkaitan dengan masalah ketidak seimbangan struktural yang menyangkut unsur-unsur di luar sektor moneter. Kedua, semakin bebasnya aliran modal dalam hubungan antar bangsa-bangsa dalam konteks globalisasi keuangan.

Selain itu, ada kecenderungan baru yang mulai nampak akhir tahun 1970-an, tetapi semakin menguat pada tahun 1990-an, yaitu pemisahan (decoupling) antara perkembangan sektor keuangan dengan sektor riil. Sektor moneter tidak lagi hanya menjalankan fungsi melayani transaksi sektor riil, akan tetapi juga mempunyai kegiatan yang seolah-olah lepas dari sektor riil. Di dalam pasar valas, permintaan terhadap valas tidak hanya untuk memenuhi kebutuhan membiayai kegiatan produksi dan perdagangan (ekspor-impor). Akan tetapi juga untuk membiayai transaksi di dalam sektor moneter sendiri, seperti membayar kembali pinjaman atau mencari keuntungan dengan memperdagangkan valas (kegiatan spekulatif). Bahkan data-data menunjukkan bahwa volume transaksi valas semakin didominasi oleh transaksi yang tidak terkait dengan kegiatan sektor riil.

Menghadapi keadaan tersebut, analisis neraca pembayaran yang melihatnya semata-mata sebagai phenomenon moneter menjadi tidak tepat. Kebijakan untuk mengatasi kesenjangan neraca pembayaran yang hanya mengandalkan instrumen moneter seperti tradisi program IMF menjadi kurang efektif. Dalam keadaan ini, asumsi pendekatan moneter yang melihat perkembangan sektor moneter sebagai bayangan cermin (mirror image) dari sektor riil, menjadi kurang tepat. Perkembangan yang terjadi dalam sektor moneter mencerminkan apa yang terjadi di sektor riil, tetapi tidak seluruhnya. Sebaliknya perkembangan sektor moneter ada yang tidak langsung merupakan pencerminan dari perkembangan sektor riil. Sebagai implikasinya, prediksi yang dihasilkan dari pendekatan moneter kehilangan ketajaman atau efektifitasnya.

MENINJAU KEMBALI MASALAH CONDITIONALITY

Peran IMF di dalam membantu negara-negara yang menderita krisis keuangan dilakukan melalui mekanisme yang ada, yaitu memberikan pinjaman likuiditas dalam skema SBA dan yang lain. Karena itu menganalisis peran yang dilakukan lembaga ini harus diarahkan pada permasalahan conditionality yang merupakan bagian integral dari pelaksanaan tugas IMF.

Di atas telah ditunjukkan bahwa sejak tahun 1980-an, IMF semakin banyak menangani masalah negara-negara berkembang yang menghadapi masalah defisit neraca pembayaran. Dalam penanganan tersebut diidentifisikan bahwa masalah kesenjangan neraca pembayaran yang dihadapi banyak negara-negara berkembangan berasal dari atau berkaitan dengan masalah yang bersifat struktural. Bantuan IMF untuk negara-negara tersebut bahkan secara eksplisit disebut sebagai fasilitas untuk penyesuaian struktural SAF (structural adjustment facility) yang dibentuk tahun 1986. Di dalam perkembangannya fasiltas ini disempurnakan tahun 1987 menjadi ESAF (enhanced SAF), dan pada tahun 1999 dirubah menjadi fasilitas untuk pengurangan kemiskinan dan pertumbuhan ekonomi, PRGF (poverty reduction and growth facility).

Bahkan penekanan pada masalah penyesuaian struktural sudah dimulai sebelumnya pada waktu perekonomian dunia mengalami masalah pertumbuhan. IMF memperkenalkan fasilita yang dikenal sebagai EFF ( extended fund facility ) pada tahun 1974. Dan pada awal 1980-an, terjadi peningatan perhatian pada msasalah produksi dan pertumbuhan, didukung dengan pendekatan yang menekankan kepada produksi dan pertumbuhan ekonomi, dikenal sebagai supply side economics. Penyelenggaraan tugas IMF juga terpengaruh untuk menekankan pada pertumbuhan ekonomi sebagai sasaran kebijakan dengan memerhatikan pada masalah struktural.

Dalam pemberian bantuan pada negara anggota yang mengalami masalah kesenjangan neraca pembayaran, langkah-langkah penyesuaian ekonomi makro banyak menyangkut sasaran kebijakan fiskal dan moneter yang tergantung pada kondisi struktural ekonomi negara yang bersangkutan. Semua pertimbangan di atas mempengaruhi pelaksanaan bantuan IMF terhadap negara-negara anggota yang menghadapi masalah kesenjangan neraca pembayaran.

Saya melihat bahwa, meskipun fasilitas-fasilitas tersebut menunjukkan tanggapnya IMF terhadap perkembangan dari masalah yang menuntut penyesuaian teknik penyelesian, sekaligus juga mengundang timbulnya pertentangan yang kemudian menjadi kritik terhadap IMF. Bahwa masalah kesenjangan neraca pembayaran pada banyak negara berkembang sebenarnya bersumber pada masalah struktural, seperti rendahnya produktivitas atau rendahnya efisiensi dan besarnya kebocoran, dengan demikian rendahnya daya saing sektor riil, kiranya tidak diperdebatkan. Akan tetapi, bahwa IMF membantu negara-negara tersebut dengan menyusun program reformasi struktural, yang manyangkut sektor riil, rupanya menimbulkan masalah. Apalagi sarana yang dipergunakan di dalam fasilitas IMF pada dasarnya merupakan sarana moneter, penyediaan likuiditas, dengan latar belakang pendekatan yang mendasarinya juga pendekatan moneter, nampaknya menimbulkan persoalan.

Masalahnya sendiri juga mengalami perkembangan baru, yaitu bebasnya aliran modal antar bangsa-bangsa, berkaitan dengan globalisasi keuangan yang cepat berkembang tahun 1990-an. Perkembangan tersebut merupakan hasil dari perkembangan teknologi, penemuan baru dan liberalisasi yang dilaksanakan kebanyakan negara-negara sejak tahun 1980-an. Dalam keadaan ini; pendekatan lama dengan sarana lama yang digunakan untuk mengatasi masalah baru yang lebih kompleks dari sebelumnya, belum lulus dari uji coba. Inilah masalah yang mendasari perdebatan yang akhirnya sampai kepada pertanyaan mengenai kinerja IMF.

Kritik terhadap IMF bervariasi, dari yang mengusulkan penyempuraan kerja sampai ke pada pembubaran lembaga multilateral ini. Dalam kaitan ini, Congress A.S. meminta suatu tim ahli untuk meneliti dan mengusulkan perubahan atau penyempurnaan IMF. Ini dilakukan dalam kaitannya dengan pengkajian terhadap lembaga-lembaga multilateral lain, Bank Dunia atau Word Bank Group, Inter-American Development Bank (IDB), Asian Development Bank (ADB), Bank for International Settlement (BIS) dan World Trade Organization (WTO), dikenal sebagai Meltzer Commission . Dari lembaga-lembaga multilateral sendiri sudah beberapa waktu dilakukan pembahasan untuk mempelajari cara-cara penyempurnaan sistim keuangan internasional atau International Financial Architecture yang perkembangannya dibahas dalam berbagai pertemuan tengah tahunan maupun tahunan World Bank dan IMF.

IMF juga melakukan peninjauan kembali terhadap perannya dalam kondisi keuangan dunia yang berubah, dengan mengevaluasi kembali permasalahan conditionality.

Ada tiga dokumen pokok yang dihasilkan staff IMF mengenai permasalahan ini,yaitu Conditionality in Fund-Supported Programs-Policy Issues, Structural Conditionality in Fund-Supported Programs, dan Trade Policy Conditionality in Fund-Supported Programs. Selain itu IMF juga menyusun suatu laporan menyeluruh dari permasalahan conditionality dalam, Conditionality in Fund-Supported Programs-Overview. Semua dokumen tersebut dapat di down-load dari website IMF.

Managing Director IMF Horst Kohler menunjukkan di dalam memonya ke pada jajarannya bahwa berdasarkan pembicaraaanya dengan banyak pejabat negara-negara anggota dan di dalam pertemuan-pertemuan intern, ada ruang untuk menyempurnakan conditionality, untuk menjadikannya lebih terarah. Secara spesifik yang diinginkan dalam penyempurnaannya ada dua area pokok, yaitu, (1) agar negara yang melaksanakan progran penyesuaian dengan dukungan IMF lebih merasa memiliki program tersebut, dan (2), agar IMF dapat lebih memusatkan perannya pada area yang menjadi pokok kompetensinya.

Apa yang dilakukan manajemen IMF ini nampaknya merupakan jawaban terhadap kritik dari para ahli dan pejabat yang menunjukkan terlalu jauhnya campur tangan IMF dalam program penyesuaian yang dilaksanakan negara-negara anggota. Selain itu, sikap manajemen IMF juga merefleksikan keprihatinannya terhadap semakin meluasnya conditionality yang akhirnya mempersulit monitoring dan memperlemah efektifitas program penyesuaian itu sendiri.

Sukar dihindarkan bahwa, semakin banyak dicantumkan langkah-langkah yang harus dilakukan negara penerima fasilitas, semakin sulit dilakukan monitoring, dan semakin rinci langkah yang dijadikan persyaratan, semakin besar kemungkinan negara penerima fasilitas untuk tidak dapat memenuhinya. Terutama dalam program reformasi struktural hal ini berarti semakin dalam campur tangan yang dilakukan dan semakin besar potensi perbenturan dengan kepentingan yang biasanya berkaitan dengan aktor sosial dan politik.

Program reformasi struktural seperti yang diarahkan untuk meningkatkan governance dan transparansi pada sektor pemerintah dan korporasi, pada dasarnya merupakan langkah-langkah yang mengurangi kedudukan khusus kelompok-kelompok di dalam masyarakat yang berkaitan dengan kekuasaan (kapitalisme erstaz atau kroni). Semakin meluas dan mendalam program untuk itu, semakin besar kemungkinan benturan dengan kepentingan kelompok tersebut. Memasukkan faktor-faktor tersebut sebagai persyaratan yang menentukan penarikan pinjaman dapat menimbulkan komplikasi. Studi staff IMF juga menunjukkan masalah diperhitungkan tidaknya kemampuan otorita dalam pemerintahan untuk melaksanakan program yang telah disusunnya pada waktu yang ditentukan. Di sini masalah normatif dan yang secara realistis dapat dilaksanakan kerapkali menyangkut suatu kompromi yang dapat mempengaruhi pemenuhan persyaratan atau waktu terpenuhinya persyaratan. Kekakuan sikap IMF untuk tidak memperhatikan masalah tersebut di satu pihak, dan kekurang terbukaan pemerintah di pihak lain sangat berpotensi menjadi kendala lancarnya pelaksanaan program maupun mulusnya hubungan ke dua belah pihak.

Suatu hal yang jelas, dengan semakin meluas dan rincinya conditionality batas-batas mana yang harus dipenuhi untuk penarikan pinjaman dan mana yang penting tetapi tidak terkait dengan penarikan pinjaman, menjadi kurang jelas. Kalau dilihat LOI Indonesia bulan April 1998, di dalamnya terdapat suatu matrix berisikan 117 langkah-langkah struktural di dalam berbagai sektor, termasuk fiskal (17), moneter dan bank (18), restrukturisasi bank (24), penanaman modal dan deregulasi (15), privatisasi dan perusahaan milik negara (13), jaringan pengaman sosial (2), perdagangan luar negeri (15), lingkungan hidup (6), dan seltor lain (7). Ini merupakan contoh meluasnya conditionality yang menambah kompleknya masalah.

Karena jumlah langkah-langkah yang termasuk di dalam conditionality yang terus meningkat, batas yang menjadi kabur antara mana yang merupakan persyaratan prioritas tinggi dan rendah, maka secara umum orang melihatnya sebagai campur tangan yang semakin dalam dari IMF terhadap penyelenggaraan perekonomian nasional. Dalam keadaan ini, rasa memiliki dari pemerintah terhadap program juga cenderung berkurang. Ditambah dengan kecenderungan campur tangan negara besar (Amerika serikat) yang menguat untuk memenuhi kepentingan agendanya sendiri, masalah ini menjadi mudah dipolitisasikan.

Instruksi pimpinan IMF untuk melakukan evaluasi dan penyempurnaan ketentuan-ketentuan ini kemudian ditindak lanjuti dengan disusunnya beberapa studi yang saya sebutkan di atas untuk dibahas bersama dalam pertemuan-pertemuan Dewan Eksekutif. Selama pembahasan ini berjalan, pimpinan IMF mengeluarkan suatu pedoman sementara untuk seluruh saff IMF yang melakukan perundingan dengan negara-negara anggota yang mengajukan permintaan menggunakan fasilitas IMF. Pada dasarnya pedoman tersebut menekankan bahwa structural conditionality akan disempurnakan untuk lebih fokus dan mendorong rasa memiliki dari pihak pemerintah negara anggota yang mengajukan permintaan bantuan.

CATATAN

IMF didirikan sebagai lembaga multilateral yang diharapkan mendorong terciptanya kerjasama keuangan internasional, mendorong ekspansi dan pertumbuhan perdagangan internasional yang berimbang, mendorong kestabilan nilai tukar, membantu terciptanya sistim pembayaran internasional, mengusahakan tersedianya likuiditas sementara bagi negara-ngara anggota yang mengalami masalah neraca pembayaran dan menghilangkan kesenjangan neraca pembayaran negara-negara anggotanya.

Kalau diikuti perkembangan kegiatan yang dilakukan IMF, dari sejak berdirinya tanggal 27 Desember 1945 dengan 29 negara penanda tangan statuta pendiriannya, sampai dewasa ini dengan 183 negara anggota, perjalanan IMF telah sangat jauh. Jumlah dana yang dikuasai IMF dari iuran para anggotanya (kuota), dengan peningkatan terakhir bulan Januari 1999, adalah sebesar SDR 210 milyar atau mendekati USD 300 milyar. Dalam pada itu, perdagangan internasional berkembang pesat dengan sistim pembayaran yang mendukungnya. Selama ini sistim nilai tukar yang diterapkan di dunia juga telah mengalami perkembangan dengan semua kekuatan dan kelemahannya masing-masing.

Kegiatan IMF dalam perannya sebagai lembaga yang diharapkan dapat mengembangkan sistim pembayaran yang mendorong perdagangan internasional dengan sistim nilai tukar yang stabil, melalui mekanisme penyediaan fasilitas likuiditas sementara untuk mendukung neraca pembayaran, telah mengalami tantangan-tantangan yang berat. Dalam hal ini, krisis keuangan Asia yang berkembang sejak Juli 1997, diikuti dengan krisis Russia dan Brazil, dan akhir-akhir ini Chile dan Turkey, sebenarnya telah menjadi krisis keuangan dunia. Karena besarnya peran yang dilakukan, baik melalui pelakasanaan tugas yang dimilikinya maupun sebagai lembaga keuangan multiateral yang dijadikan acuan banyak pihak, IMF menghadapi tantangan yang luar biasa. Dewasa ini IMF ada dipersimpangan jalan.

Dalam suasana ini, desakan dari luar dan jawaban maupun inisiatif dari dalam IMF sendiri untuk mereview guna penyempurnaan faktor yang paling banyak menjadi bahan perdebatan, structural conditionality, merupakan suatu hal yang perlu disambut baik. Tentu saja perlu dikaji secara saksama dengan mengikut sertakan banyak pihak, utamnya negara-negara anggota yang selama ini mempunyai pengalaman melaksanakan program penyesuaian terhdap krisis dengan dukungan IMF. Dengan cara ini berbagai hal yang menjadi sumber kritik terhadap peran IMF selama ini mungkin dapat dirubah menjadi masukan untuk penyempurnaannya. Ini perlu menjadi pelajaran yang sangat pennting dari krisis keuangan yang sedang dan telah terjadi di Asia dan kawasan lain.

Dalam hubungan ini perlu dicatat pula bahwa dalam proses penyusunan dan reviews program penyesuaian dengan dukungan IMF untuk Indonesia selama ini sebenarnya telah terjadi berbagai langkah yang menunjukkan fleksibilitas IMF untuk menyesuaikan dengan perkembangan masalah yang dihadapi. Tentu saja, kalau dinilai dengan ukuran tuntutan menghadapi masalah yang bersifat contagious, bahwa the sooner the better, penyesuaian yang terjadi selama ini terus-menerus terlambat, sehingga belum memberi sumbangan yang posistif terhadap penyelesaian masalah.

Karena kompleksitas masalah yang dihadapi negara-negara terus meningkat, program penyesuaian dengan bantuan IMF juga tambah kompleks. Dengan kecenderungan selama ini yang menampak dari proleferasi program yang dijadikan bagian dari conditionality dari fasilitas IMF, rasa memiliki dari pihak pemerintah negara pengguna faslitas cenderung menurun.Karena itu pelaksanaan program menjadi lebih sulit dan sasaran yang diinginkan tidak tercapai. Masalah ini harus menjadi prioritas untuk dicarikan jalan keluarnya di dalam restrukturisasi IMF.

Saya menutup tulisan ini dengan catatan yang belum menunjukkan harapan terselesaikannya masalah peran IMF dalam menjalankan tugasnya membantu negara-negara anggotanya menghadapi krisis keuangan yang dapat selalu muncul. Saya melihat bahwa, bahkan sekiranya penyesuaian teknik pelaksanaan tugas IMF tidak terlambat, dan sekiranya masalahnya diketahui secara jelas, program penyesuaian dengan dukungan IMF ini masih akan menghadapi masalah yang susah dipecahkan. Masalah itu adalah bahwa suatu program yang menyeluruh dan rinci, tetapi realistis untuk dapat dilaksanakan, menuntut persiapan dan persyaratan yang pada dasarnya bertolak belakang dari kecenderungan baru ekonomi-keuangan dunia yang berkembang sangat dinamis. Program penyesuaian untuk mengatasi masalah yang berkembang harus mencakup penyelesaian masalah makro dan mikro, masalah moneter yang terkait dengan sektor riil, termasuk kelembagaan yang bersifat struktural, masalah jangka pendek yang sekaligus mencakup jangka menengah dan panjang. Semua ini harus diselesaikan dalam konteks fungsi dan kewenangan IMF, dengan menggunakan sarana moneter dan berjangka pendek.

Di atas saya sebutkan bahwa fungsi IMF membantu negara-negara anggota yang mengalami masalah kesenjangan neraca pembayaran dengan menyediakan dana secara temporer itu serupa dengan bank sentral yang membantu bank-bank komersial yang mengalami masalah likuiditas dengan bantuan likuiditas (BLBI). Dalam krisis yang berdampak penularan ( contagion ), masalah ketidak seimbangan neraca pembayaran berkembang menjadi masalah yang yang bersifat multi dimensi dalam waktu sangat cepat. Dalam krisis perbankan masalah kesenjangan likuiditas juga sangat cepat berkembang menjadi masalah solvabilitas. BLBI sebagai sarana moneter jangka pendek tidak efektif untuk membantu bank-bank dalam krisis, dimana masalah likuiditas berubah menjadi masalah solvabilitas dalam waktu sangat singkat. Saya melihat bahwa menghadapi krisis yang multi dimensi pendekatan IMF yang menekankan aspek moneter dengan fasilitas berupa penyediaan dana dalam jangka pendek juga menjadi tidak efektif.

Masalah ini menjadi lebih berat lagi mengingat program penyesuaian yang sangat menyeluruh dan rinci ini harus disususun dalam proses perundingan antara pemerintah negara anggota dan IMF dalam waktu yang sangat singkat, untuk secara efektif menyelesaikan masalah yang sangat cepat berkembang. Berbagai tuntutan dan persyaratan yang harus dipenuhi menyangkut hal-hal yang sebagian bertolak belakang antara satu dengan yang lain. Suatu krisis pada dasarnya menyangkut keadaan di mana alternatif yang terbuka tidak menarik untuk dilaksanakan dan kebijakan yang memberi jaminan hasil optimal tidak diketahui atau mengundang pertentangan keras (Haggard, 2000, 47). Menyusun program yang memperhatian semua aspek ini secara imbang merupakan tantangan yang sangat sulit untuk dilakukan, apalagi di dalam waktu perundingan yang sangat singkat, dalam suasana krisis.

(bagian 1...)