CONDITIONALITY: PERMASALAHAN YANG BANYAK DISALAH MENGERTI
(Bagian I-dari dua tulisan)

Oleh : J. Soedradjad Djiwandono
Gurubesar tetap Ilmu Ekonomi, Universitas Indonesia


Indonesia telah mengalami penundaan penarikan pinjaman siaga IMF beberapa kali, yang terakhir adalah penundaan penarikan USD 400 juta yang sedianya dapat dicairkan bulan Desember tahun 2000. Setelah melewati berbagai kendala administratif seperti pembahasan rencana amandemen UUBI dengan suatu tim panel, tim perunding dari staff IMF datang, diketuai oleh Wakil Direktur IMF untuk Asia Pacific, Anoop Singh, minggu ke tiga April 2001.

Tim ini telah melakukan perundingan dengan Pemerintah Indonesia untuk menyusun suatu review dan letter of intent (LOI) baru. Setelah selesai dan dilaporkan ke pada manajemen IMF, maka akan dilakukan pembahasan dalam rapat Dewan Eksekutip IMF untuk diputuskan apakah pernilaian tersebut diterima atau tidak. Kalau pernilaian mengenai pelaksanaan program sejak periode review terakhir diterima, penarikan dana sebesar USD 400 juta tersebut dapat dilaksanakan. Jumlah ini merupakan bagian dari pinjaman IMF dalam bentuk Extended Fund Facility (EFF) yang disetujui Dewan Eksekutif awal Februari 2000 sebesar USD 5 milyar. Pertanyaannya, kok repot amat sih prosedurnya?

Dalam menanggapi permasalahan tersebut kita membaca banyak pembahasan, pernyataan maupun polemik di masyarakat. Sebagian bernada ingn menyalahkan IMF yang dianggap banyak tingkah, ada pula yang menyatakan bahwa Indonesia sebenarnya tidak butuh dana ini, karena masih ada sumber-sumber lain, Indonesia tidak akan kiamat tenta letter of intent baru, dsb. Pernyataan dan sikap yang sering menggelikan.

Saya melihat bahwa pernyataan dan komentar tersebut sebagian terjadi karena kurangnya pemahaman di masyarakat Indonesia, mungkin termasuk sebagian pejabat yang menanganinya, tentang latar belakang dan ketentuan pemanfaatan fasilitas IMF, apa yang disebut stand-by arrangement (SBA), yang diterima Indonesia awal November 1997, yang kemudian diganti menjadi Extended Fund Facility (EFF) Juli 1998.

Tulisan berikut ingin membantu orang mengetahui apa sebenarnya seluk beluk penggunaan fasilitas, atau dalam terminologi yang lebih umum, menerima pinjaman siaga IMF. Terutama mengenai apa yang dimaksud dengan berbagai persyaratannya, yang istilah teknisnya dinamakan conditionality. Mendalami permasalahan ini mudah-mudahan dapat membantu membuat pembahasan masalah pinjaman dan peran IMF dalam pengelolaan perekonomian nasional, termasuk masalah-masalah yang melekat, menjadi lebih fokus. Kejelasan dalam identifikasi masalah akan menyumbang pada penyelesaiannya di masa depan.

MEMPERMASALAHKAN IMF

Meskipun conditionality merupakan suatu hal yang sangat penting dan menentukan dalam pemanfaatan fasilitas IMF oleh negara anggota, akan tetapi arti sesungguhnya dan implikasi dari padanya tidak selalu dipahami dengan baik. Ini berlaku tidak hanya pada masyarakat yang awam mengenai seluk beluk IMF dan kegiatan serta kinerjanya. Bahkan mereka yang bertanggung jawab dalam penyusunan dan pelaksanaan program ekonomi dengan dukungan IMF dan berbagai pihak lain yang seharusnya mengetahuinya. Di dalam masyarakat, kekurang pahaman mengenai permasalahan ini nampak dari polemik yang sering timbul mengenai permasalahan peran IMF di dalam pengelolaan perekonomian nasional.

Keluhan dari pejabat pemerintah atau anggota DPR atau tokoh masyarakat bahwa Indonesia di dikte oleh IMF dalam pelaksanaan pengelolaan ekonmi nasional, dalam melakukan reformasi ekonomi dan sektor lain, sebagian disebabkan oleh pemahaman yang kurang terhadap persyaratan penggunaan fasilitas IMF. Akan tetapi staff IMFsedikit banyak juga ikut bertanggung jawab dalam timbulnya masalah yang bersumber dari kekurang pahaman mengenai makna dan implikasi conditionality dari penggunaan fasilitas IMF.

Keluhan bahwa IMF telah melakukan intervensi dalam pelaksanaan program secara rinci atau ketil (micro manage), atau sering disebutkan melangkah terlalu jauh ( overboard ), bahkan dianggap memasuki area yang bukan keahlian ataupun kewenangannya, menunjukkan minimal ada persepsi bahwa IMF atau atau staff-nya, telah melakukan hal-hal yang dianggap keluar dari tugas pokoknya. Terutama sejak timbulnya krisis Asia tahun 1997, kritik terhadap peran IMF ini semakin santer terdengar, baik dari para ahli, pejabat pemerintahan maupun masyarakat luas.

Aspek lain dari masalah ini adalah keluhan bahwa keputusan manajemen IMF dikendalikan oleh negara-negara adikuasa (baca: Amerka Serikat) yang sudah lama dan sering terdengar. Dalam kenyataannya lembaga keuangan multilateral ini memang bukan seperti lembaga PBB dengan sistim pengambilan keputusan yang mendasarkan atas prinsip one member one vote. Hak suara anggota didalam keputusan IMF ditentukan secara tertimbang menurut besarnya iuran masing-masing, apa yang disebut kuota negara anggota. Semakin besar kekuatan ekonomi suatu negara anggota, semakin besar pula hak suaranya. Menkeu A.S. Larry Summers dalam pertemuan Kelompok 20 di Berlin, bulan Desember 1999, pernah mengajukan usul agar IMF menolak memberikan bantuan kepada anggota yang tidak menganut sistim nilai tukar tetap secara ketat atau mengambang bebas, dua sistim kurs yang dianggap handal. Akan tetapi, usul ini ditentang oleh negara-negara lain. Pemberitaan semacam ini menggaris bawahi keluhan mengenai besarnya peran negara adi kuasa ini. Ceritera mengenai besarnya peran A.S.dalam pemutusan paket bantuan IMF kepada Mexico pada waktu mengalami krisis keuangan 1994/95, ketiga negara dalam krisis Asia tahun 1997, demikian pula Russia dan Brazil tahun 1998, juga banyak diketahui melalui pemberitaan di media.

ARTI CONDITIONALITY

Apakah sebenarnya arti conditionality, dan mengapa dipermasalahkan? Conditionality menghubungkan pembiayaan dengan pelaksanaan kebijakan penyesuaian negara yang didukung pinjaman IMF. Untuk mengetahui secara jelas arti dari pernyataan tersebut, terlebih dahulu perlu dibaca ketentuan mengenai sasaran dari kegiatan IMF. Menurut artikel persetujuan yang mendasari pendiriannya, sasaran IMF adalah untuk menumbuhkan kepercayaan kepada negara-negara anggota dengan menyediaan dana secara temporer, yang diambil dari sumber dana umum IMF, dengan pengamanan yang memadai, sehingga memungkinkan negara anggota untuk memperbaiki kesenjangan neraca pembayarannya, dengan tidak menggunakan cara-cara yang dapat meganggu kemakmuran nasional dan dunia.

Conditionality menyangkut berbagai hal yang menjadi persyaratan untuk dipenuhi negara anggota yang menggunakan fasilitas IMF berupa dana yang dapat dipergunakan secara temporer. Dengan pemenuhan persyaratan yang ditentukan, negara anggota dapat mempergunakan dana yang tersedia tadi untuk membiayai kesenjangan (defisit) di dalam neraca pembayarannya. Karena itu dana tersebut juga dinamakan dana penunjang neraca pembayaran atau balance of payments' support.

Bagi negara penerima fasilitas, pemenuhan persyaratan menumbuhkan hak untuk memanfaatkan dana yang tersedia. Karena itu, pemenuhan persyaratan merupakan jaminan bahwa dana tersebut dapat digunakan. Sebaliknya, untuk IMF, pemenuhan persyaratan oleh negara penerima fasilitas merupakan jaminan bahwa dana yang disediakan mencapai sasaran memperbaiki defisit neraca pembayaran, dan bahwa dana tersebut nantinya akan dibayar kembali. Persyaratan tersebut juga menjamin bahwa penyediaan dana oleh IMF atau penarikan dana bagi negara penerima fasilitas, dilaksanakan secara bertahap, menurut suatu jadwal waktu yang ditentukan. Karena persyaratan ini menjadi jaminan bagi kedua belah pihak -- bahwa sejumlah dana tersedia bagi anggota atau bahwa dana yang dipinjamkan akan kembali untuk IMF -- maka persyaratan ini juga dinamakan jaminan atau safeguard measures.

Tetapi apa yang dipersyaratkan tersebut? Sesuai dengan bunyi artikel mengeni sasaran kegiatan IMF, persyaratan ini adalah hal-hal yang memungkinkan negara yang mengalami masalah defisit neraca pembayaran dapat membiayainya, tidak dengan tindakan yang merugikan kemakmuran nasional maupun negara-negara lain. Ini berarti bahwa kesenjangan neraca pembayaran tersebut harus dihadapi dengan melakukan berbagai tindakan penyesuaian sehingga nantinya kesenjangan tersebut tidak muncul lagi. Selama melaksanakan tindakan-tindakan penyesuaian, kebutuhan dana pembiayaan disangga oleh dana IMF. Karena itu dana tersebut hanya dapat dipakai untuk sementara saja.

Tindakan atau kebijakan yang harus dilakukan untuk penyesuaian agar dapat menutup defisit neraca pembayaran dapat berbentuk berbagai langkah yang diperlukan di dalam berbagai sektor atau bidang di dalam perekonomian nasioonal. Tindakan atau kebijakan ini sering disebutkan sebagai balance of payments adjustment policies. Dengan demikian persyaratan yang harus dipenuhi dalam penggunaan fasilitas IMF berbentuk langkah-langkah yang harus disusun sebagai suatu program kebijakan untuk menyelesaikan masalah kesenjangan neraca pembayaran.

Sesuai sasaran dari kegiatan IMF, langkah-langkah kebijakan yang dilaksanakan negara yang meminta bantuan IMF tidak boleh menyebabkan terjadinya penurunan kemakmuran perekonomian nasional maupun internasional, artinya perekonomian negara-negara lain. Langkah-langkah yang meskipun dapat menyelesaikan masalah yang sedang dihadapi tidak boleh menyebabkan terganggunya perdagangan internasional yang dapat mengurangi kemakmuran negara-negara lain. Jadi kebijakan yang bersifat protektif, atau merkantilistis, hanya mau mengekspor tetapi tidak melakukan impor, harus dihindari.

Hal tersebut dapat dimaklumi mengingat IMF didirikan menjelang berakhirnya Perang Dunia II, tahun 1944, di mana negara-negara yang mendirikan tidak mau mengulang apa yang terjadi dalam dasawarsa sebelumnya, setelah depresi tahun 1930-an, di mana banyak negara melaksanakan kebijakan proteksionistis, yang justru memperparah dampak depresi. Pada waktu itu, dalam sistim nilai tukar tetap, banyak negara yang terdorong oleh negara-negara lain melakukan devaluasi mata uang mereka, dengan maksud menyelamatkan neraca pembayaran masing-masing. Karena semua melakukan devaluasi, maka dampak positif yang diharapkannya, meningkatnya ekspor dan menurunnya impor, sehingga defisit neraca perdagangan dan pembayarannya hilang, tidak terjadi. Yang terjadi justru penurunan volume perdagangan dunia, dan akhirnya penurunan kemakmuran dunia. Tindakan melakukan devaluasi oleh banyak negara ini disebutkan sebagai perang devaluasi (competitive devaluations).

Kalau semua negara melakukan devaluasi untuk menyelesaikan defisit neraca pembayaran, berarti masing-masing negara berupaya meningkatkan ekspor dan mengurangi impor. Tetapi tindakan mengurangi impor ini merugikan perekonomian negara lain, karena impor suatu negara adalah ekspor negara lain. Kebijakan tersebut dianggap tindakan 'mengemis kepada negara tetangga' (beggar my neighbors' policy). Sebagai akibatnya yang terjadi justru perdagangan dunia yang menyusut dan depresi menjadi lebih parah.

IMF didirikan dengan maksud menumbuhkan perdagangan internansional, karena itu ingin menghilangkan praktek yang mengakibatkan penurunan pedagangan internasional. Hal ini dilaksanakan dengan suatu mekanisme, dimana IMF memberikan bantuan kepada negara anggota yang mengalami defisit neraca pembayaran dalam bentuk memberi pinjaman dana yang siap pakai, dengan persyaratan negara penerima melakukan tindakan penyesuaian yang diperlukan tanpa merugikan negara-negara lain.

FASILITAS IMF

Berbagai istilah yang digunakan dalam menyebutkan fasilitas penggunaan dana oleh negara anggota yang disediakan IMF juga menimbulkan berbagai ketidak jelasan dan kebingungan di masyarakat. Dana yang disediakan IMF untuk para anggotanya yang mengalami masalah ketidak seimbangan atau kesenjangan atau defisit neraca pembayaran sering disebut sebagai bantuan atau pinjaman, karena memang mempunyai karakteristik tersebut. Apakah dana yang diterima tersebut merupakan bantuan? Seandainya disebut bantuan ya bantuan lunak, karena suku bunganya yang dibawah pasar. Di dalamnya memang ada komponen bantuan, yaitu bantuan teknis.

Akan, tetapi yang jelas dananya harus dikembalikan, karena itu lebih menyerupai pinjaman. Karena dana yang disediakan tersebut ditarik dengan bertahap, sehingga pemanfaatannya menyerupai hak tarik terhadap dana yng sudah dialokasikan, maka fasilitas ini sering disebutkan pula sebagai suatu stand-by loan, atau pinjaman siaga. Suatu pinjaman yang berbentuk hak tarik, untuk berjaga-jaga, ditarik pada waktu diperlukan.

Kalau demikian apakah fasilitas tersebut merupakan pinjaman? Seperti saya sebutkan di atas, fasilitas ini pada dasarnya adalah pinjaman di dalam arti harus dikembalikan. Akan tetapi secara resminya penggunaan fasilitas IMF oleh negara anggota tidak disebutkan sebagai pinjaman. Mengapa demikian? IMF merupakan suatu lembaga keuangan multilateral yang bekerjanya seperti suatu lembaga koperasi dalam arti bahwa sumber dana utamanya berasal dari kontribusi atau iuran anggota, yang disebut kuota.

Kuota tersebut untuk masing-masing negara anggota ditentukan menurut berbagai kriteria, seperti besarnya PDB, volume perdagangan, dll., pada waktu MF secara resmi berdiri tahun 1945 . Bagi negara yang masuk menjadi anggota ditentukan pada waktu masuk. Besarnya iuran ini diukur dengan satuan sarana pembayaran yang disebut Special Drawing Right (SDR). Pada Juli 2000, SDR 1 = USD 1,322 atau USD 1 = SDR 0,757. Kuota Indonesia sampai sebelum amandemen Januari 1999, adalah SDR 1,497 milyar (USD 2,078 milyar). Sejak disahkannya amandemen mengenai kuota terakhir, Januari 2000, kuota Indonesia menjadi SDR 2,079 milyar (USD 2,7480 milyar ).

Iuran negara anggota dibayar dengan ketentuan, 25% dalam SDR atau mata uang kuat, biasanya USD, dan sisanya dengan mata uangnya sendiri (dalam bentuk surat utang atau promisory notes). Karena itu penarikan pinjaman IMF oleh negara penerima dilakukan dengan melakukan 'pembelian' (purchase) valas atau SDR, dengan mata uangnya sendiri. Sebaliknya pengembalian pinjaman IMF dilakukan dengan negara tersebut melakukan 'pembelian kembali' (repurchase) mata uangnya sendiri, dan membayarnya dengan valas.

Dalam mekanisme tersebut, setiap kali Indonesia menarik pinjaman, yang dilakukan adalah Bank Indonesia atas nama Pemerintah RI membeli valas dari IMF dan membayarnya dengan surat utang dalam rupiah. Kalau nantinya Indonesia mengembalikan pinjaman tersebut, yang dilakukan adalah membeli kembali rupiah dengan valas. Dengan mekanisme ini dana IMF secara jumlah nilainya tidak berkurang meskipun banyak memberikan pinjaman. Yang terjadi adalah komposisi mata uang dari dana yang terkumpul pada IMF berubah-ubah. Ini yang menyebabkan penggunaan fasilitas IMF disebutkan dengan menggunakan berbagai istilah secara bergantian, pinjaman, fasilitas, atau juga sering disebutkan sebagai kesempatan (window). Akan tetapi transaksi ini tidak tegas-tegas disebutkan sebagai pinjaman atau kredit IMF.

Dalam bentuk memberikan bantuan valas untuk menyangga neraca pembayaran secara sementara, apa yang dilakukan oleh IMF untuk anggotanya sejajar dengan apa yang dilakukan suatu bank sentral membantu dengan suatu dana sementara untuk mengatasi adanya kesenjangan likuiditas (liquidity mismatch) pada bank-bank komersial. Dalam hal ini IMF, seperti bank sentral, menjalankan fungsi lender of last resort, terhadap negara-negara anggotanya.

Ada berbagai macam fasilitas yang tersedia pada IMF untuk digunakan oleh negara-negara anggota, tergantung dari kebutuhan maupun persyaratan yang dapat dipenuhinya. Akan tetapi yang paling banyak dikenal dan digunakan pada dasarnya adalah stand-by arrangement (SBA), yang mulai diperkenalkan tahun 1952. SBA adalah pinjaman IMF yang dimaksudkan untuk membantu negara anggota yang menghadapi masalah ketidak seimbangan neraca pembayaran, yang timbul karena ketidak seimbangan struktural dalam perekonomiannya, kekeliruan kebijakan atau gejolak eksternal, atau kombinasi dari pada semuanya.

Perlu pula disebutkan di sini mengapa fasilitas ini disebut dengan istilah arrangement. Secara teknisnya hal ini digunakan untuk membedakan dengan suatu pinjaman komersial. Dalam suatu pinjaman pihak yang memberikan dan yang menerima pinjaman membuat suatu perjanjian atau kontrak, dimana sesuai dengan persyaratan yang disepakati kreditor berjanji memberikan sejumlah dana ke pada yang menerima debitor. Sebaliknya debitor berjanji membayar kembali dana yang dipinjam sesuai dengan ketentuan yang disepakati. Dalam hubungan antara IMF dan negara yang memasuki kesepakatan dengan conditionality yang terjadi bukan kontrak tetapi suatu pengaturan bagaimana penerima fasilitas melakukan pembelian valas dengan menyerahkan dana dalam nilai yang sama dengan mata uang nasionalnya. Sedangkan IMF melakukan penyerahan dana dalam bentuk valas untuk memperoleh dana dari negara penerima fasilitas dalam mata uang negar anggota.

Pinjaman ini diberikan dalam waktu antara 6 - 36 bulan, dan harus dikembalikan antara 31/4 - 5 tahun setelah penarikan. Besarnya pinjaman ditentukan menurut kebutuhan, akan tetapi dibatasi sebesar maksimum 100% dari kuota untuk satu tahun dan kumulatif maksimum 300% dari kuota. Akan tetapi Dewan Eksekutif (Executive Board) dapat menentukan lain. Misalnya, SBA untuk Indonesia pada waktu disetujui 5 November 1997 adalah sebesar SDR 7,34 milyar ( USD 10, 14 milyar), yang merupakan 490% dari kuota Indonesia. Pada bulan April 1998 ditambah dengan SDR 1 milyar, sehingga jumlah SBA menjadi SDR 8,34 milyar.

Karena ketidak seimbangan neraca pembayaran itu biasanya mencerminkan ketidak seimbangan yang bersifat struktural di dalam perekonomian, seperti terlalu besarnya permintaan agregat dibandingkan dengan penawaran, atau kelemahan struktural dalam sektor perbankan dan pinjaman korporasi, atau kesalahan kebijakan yang dianut, masalah neraca pembayaran ini juga bersifat struktural dan berjangka panjang. Untuk menghadapi masalah ini, pada tahun 1974 IMF menciptakan fasilitas yang disebut Extended Fund Facility (EFF). Fasilitas ini pada dasarnya sama dengan SBA, hanya jangka waktu pengembalian pinjamannya yang diperpanjang menjadi antara 41/2 -10 tahun. Pada bulan Agustus 1998 dietujui suatu EFF sebesar SDR 5,338 milyar, dan bulan Februari 2000 disetujui lagi EFF sebesar SDR 3,638 milyar.

Dana IMF yang digunakan untuk memberikan pinjaman dalam bentuk SBA atau EFF berasal dari sumber dana umum atau General Resource Account (GRA). Dana tersebut berasal dari pembayaran kuota oleh anggota dan transaksi yang dilakukan antara IMF dan negara anggota termasuk suku bunga dan fees, SDR dan emas yang dikuasai IMF.

Dalam mekanisme penarikan pinjaman IMF oleh negara anggota yang menerima (disbursement atau purcahse), pada bulan September 1995 IMF menciptakan cara baru yang mempercepat pengambilan keputusan oleh Dewan Eksekutif untuk menyesuaian dengan kebutuhan dana yang harus segera direalisasikan karena cepatnya perkembangan masalah neraca pembayaran. Cara tersebut dikenal sebagai Emergency Financing Mechanism (EFM). Program negara-negara yang mengalami krisis dengan dukungan IMF yang dilaksanakan untuk Thailand, Korea dan Indonesia, semuanya menggunakan cara penarikan darurat ini.

Dengan perkembangan masalah yang dihadapi para anggota dalam globalisasi keuangan, fasilitas yang disediakan oleh IMF juga terus menerus disesuaiakan. Pada bulan Desember 1997, IMF menciptakan fasilitas baru yang dikenal sebagai Supplemental Reserve Facility (SRF), untuk melayani kebutuhan likuiditas jangka pendek dalam jumlah yang lebih besar, karena hilangnya kepercayaan pasar terhadap suatu negara anggoa. Dalam era bebasnya aliran dana di dunia, suatu negara dapat secara tiba-tiba menghadapi masalah kekurangan likuiditas dalam valas, karena persepsi pasar yang berubah. Yang terakhir diciptakan adalah apa yang dikenal sebagai Contingent Credit Lines (CCL), yang diperkenalkan Februari 2000. Fasilitas ini disediakan untuk negara-negara yang mempunyai kebijakan ekonmi untuk berjaga-jaga menghadapi dampak dari suatu gejolak keuangan yang menular (contagious). Kedua fasilitas tersebut pada dasarnya serupa dengan SBA, akan tetapi karena batas jumlah yang disediakan lebih besar dan jangkanya lebih pendek, maka persyaratannya juga lebih berat.

Fasilitas IMF yang lain adalah Compensatory Financing Facility (CFF), suatu fasilitas yang dapat dimanfaatkan oleh anggota yang mengalami masalah penurunan ekspor yang mendadak atau peningkatan biaya impor yang mendadak. Fasilitas ini biasanya berkaitan dengan pelaksanaan SBA atau EFF. Selain itu, ada pula fasilitas yang disebut Emergency Assistance, disediakan untuk negara anggota yang mengalami musibah alam atau kondisi sulit setelah terjadinya konflik.

Selain fasilitas-fasilitas tersebut di atas, IMF menciptakan fasilitas yang dibiayai bukan dari dana umum, melainkan dari suatu dana trust (Trust Fund) yang dibentuk dari berbagai sumber, misalnya penjualan emas yang dimiliki IMF. Fasilitas IMF dengan menggunakan sumber dana trust tersebut diberikan ke pada negara-negara yang miskin dan mempunyai banyak hutang, Highly Indebted Poor Countries (HIPCs), yang mengalami masalah ketidak seimbangan struktural. Fasilitas tersebut diberikan dengan subsidi suku bunga yang jauh lebih lunak dari SBA dan EFF.

Pada tahun 1986 diciptakan fasilitas yang dinamakan Structural Adjustment Facility (SAF), yang pada tahun 1987 disempurnakan menjadi Enhanced Structural Adjustment Facility (ESAF). Setelah krisis Asia, IMF ingin menunjukkan kepeduliannya terhadap masalah kemiskinan, dan pada tahun 1999 mengganti ESAF menjadi Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF). Secara teknis yang disebutkan sebagai fasilitas adalah program-program ini, karena di dalamnya mengandung subsidi, sedangkan SBA dan EFF tiak mengandung subsidi. Dengan demikian penyebutan SBA dan yang lain, yang pembiayaannya berasal dari dana umum (GRA) sebagai fasilitas juga tidak tepat. Bukan fasilitas, bukan pinjaman, karena itu transaksi tersebut disebut sebagai arrangement. Akan tetapi sebagaimana saya lakukan, istilah ini telah digunakan secara bergatian, pinjaman atau fasilitas. Demikian pula penarikan atau disbursement digunakan untuk menyebutkan pembelian atau purchase valas.

MENDALAMI ARTI CONDITIONALITY

Apakah sebenarnya atau apa yang termasuk di dalam persyaratan-persyaratan yang melekat pada penggunaan fasilitas atau pinjaman IMF, yang dikenal sebagai conditionality? Kita perlu memahami permasalahan ini lebih dahulu sebelum membahas latar belakang mengapa banyak timbul salah mengerti mengenai conditionality.

Pertama perlu di sadari bahwa fasilitas IMF ini dimaksudkan agar negara anggota yang sedang mengalami masalah kesenjangan neraca pembayaran dapat menjalankan langkah-langkah penyesuaian tanpa merugikan perdagangan dunia. Ini pada dasarnya mengandung arti bahwa pendekatan ini mendasarkan atas argumen bahwa jalan keluar sebenarnya untuk keluar dari masalah kesenjangan tersebut adalah pelaksanaan langkah-langkah penyesuaian untuk menghilangkan sumber dari timbulnya kesenjangan. Ini dimaksudkan agar langkah-langkah atau kebijakan yang ditempuh benar-benar menyelesaikan masalahnya secara mendasar, sehingga neraca pembayaran negara tersebut dapat menjadi sehat kembali secara berkelanjutan (sustainable ). Dana yang disediakan dalam suatu SBA IMF untuk membiayai atau menutup kesenjangan itu sendiri bukan merupakan jalan keluarnya. Yang merupakan jalan keluar dari masalah yang dihadapi adalah kebijakan penyesuaian yang disusun dan dilaksanakan pemerintah negara anggota. Sementara menunggu hasil dari langkah kebijakan yang dilaksanakan berhasil mmperbaiki posisi neraca pembayaran, defisit yang terjadi dibiayai dengan dana yang berasal dari penarikan pinjaman IMF.

Fasilitas IMF ini dikaitkan dengan langkah-langkah kebijakan penyesuaian untuk mengatasi masalah kesenjangan neraca pembayaran. Pinjaman ini disediakan atau diberikan oleh IMF dengan suatu pengertian bahwa negara anggota tersebut melakukan langkah-langkah penyesuaian yang diperlukan untuk menyelesaikan masalah defisit yang terjadi pada neraca pembayarannya. Langkah-langkah kebijakan atau program penyesuaian yang akan dilaksanakan negara anggota yang mengajukan pinjaman IMF dengan demikian berfungsi sebagai jaminan diberikannya pinjaman. Inilah arti sesungguhnya dari langkah-langkah penyesuaian, sejumlah kebijakan yang secara keseluruhannya disebut sebagai program, yang akan dilaksanakan negara penerima pinjaman. Program yang berbentuk langkah-langkah penyesuaian yang akan dilakukan dengan dukungan IMF, untuk mengatasi kesenjangan neraca pembayaran. Karena itu istilah yang paling tepat dari langkah-langkah atau kebijakan penyesuaian ini adalah program pemerintah yang didukung IMF dengan pinjaman siaga, suatu IMF-supported program.

Pada umumnya, ketidak seimbangan neraca pembayaran itu terjadi sebagai akibat dari perkembangan berbagai unsur ekonomi makro yang kurang serasi, seperti kesenjangan antara perminaan masyarakat dalam perbandingannya dengan penawarannya secara agregat. Permintaan agregat masyarakat yang terlalu besar dibandingkan dengan penawaran dapat merupakan akibat dari perkembangan fiskal dan moneter yang tidak serasi atau penerapan kebijakan yang tidak tepat.

Komplikasinya adalah bahwa ketidak seimbangan permintaan dan penawaran masyarakat yang direfleksikan dalam defisit neraca pembayaran sering bersumber pada unsur-unsur yang bersifat struktural. Kesenjangan tersebut dapat timbul karena kebijakan ekonomi makro yang tidak tepat, atau karena struktur perekonomian nasional yang kurang imbang. Di dalam kisis Asia, dua unsur struktural yang sangat menentukan adalah kelemahan struktur perbankan dan kelewat besarnya pinjaman korporasi.

Masalah-masalah struktural biasanya berjangka panjang. Karena itu, langkah-langkah penyesuaian untuk memperbaikinya juga bersifat struktural dan berjangka memengah sampai panjang. Padahal fasilitas IMF yang digunakan untuk memberikan dukungan pelaksanaan program tersebut pada umumnya tidak berjangka panjang. Masalah neaca pembayaran yang diidentifikasikan dalam fasilitas IMF disebutkan sebagai masalah yang bersifat sementara (temporer) yang biasanya diasosiasikan dengan masalah jangka pendek. Fasilitas SBA misalnya merupakan pinjaman yang berjangka waktu antara 6-36 bulan.

Secara teknisnya, pinjaman IMF dalam berbagai bentuknya diberikan kepada negara anggota yang membutuhkannya dengan mengajukan persyaratan bahwa negara tersebut akan melaksanakan langkah-langkah penyesuaian yang diperlukan untuk mengatasi masalah yang dihadapinya, defisit neraca pembayaran. Langkah-langkah penyesuaian yang dipersyaratkan tersebut disebutkan sebagai conditionality. Karena itu, pinjaman IMF selain memiliki berbagai persyaratan umum, seperti suku bunga, jangka waktu dan cara pembayaran, mempunyai conditionality sebagai peryasratan.

(bersambung bagian 2...)