NASIB RUPIAH DAN SISTIM NILAI TUKAR

Oleh : J. Soedradjad Djiwandono
Gurubesar tetap Ilmu Ekonomi, Universitas Indonesia


Setelah beberapa waktu bertahan pada nilai sekitar Rp. 9000, nilai rupiah mengalami tekanan-tekanan baru sejak bulan Februari 2001, sehingga melampaui batas psikologis Rp. 10.000, untuk setiap dollar AS (USD). Dengan langkah-langkah Bank Indonesia, baik membatasi peredaran rupiah untuk non-residents, maupun intervensi yang tepat, laju melemahnya nilai mata uang nasional dapat diperlambat. Akan tetapi perkembangan terakhir, dengan pemberitaan mengenai kemungkinan membengkaknya defisit APBN, pertikaian politik antara Presiden dengan DPR dalam kecenderungan melesunya perekonomian dunia, tekanan terhadap rupiah terus meningkat, sehingga dikhawatirkan menembus batas psikologi baru dengan rupiah yang lebih rendah nilainya.

Setiap terjadi kecenderungan melemahnya rupiah yang mencolok masyarakat ramai membahasnya. Salah satu aspek pembahasannya muncul dalam bentuk pertanyaan mengenai sistim nilai tukar yang mana yang sebaiknya dianut Indonesia. Pembahasan juga menyangkuat teknik pengendalian terhadap gejolak nilai tukar yang terjadi yang dilakukan oleh Bank Indonesia, termasuk masalah kontrol devisa.

Sistim bipolar atau corner solutions

Dengan terjadinya krisis Asia tahun 1997 yang diikuti dengan Rusia dan Brazilia tahun 1998, pembahasan mengenai upaya mencari jalan keluar dari masalah moneter yang dihadapi banyak negara selalu memasukkan permasalahan bagaimana mengatasi fluktuasi nilai tukar mata uang. Nilai tukar yang sangat berfluktuasi sangat menganggu proses bekerjanya kehidupan ekonomi banyak negara yang mata uangnya bebas dipertukarkan dengan mata uang negara lain, apalagi yang tingkat keterbukaan ekonomi-keuangannya tinggi.

Anehnya, pembahasan mengenai bagaimana menciptakan dunia keuangan yang aman, terbebas dari gejolak nilai tukar dan krisis moneter, pada permulaannya tidak banyak membahas masalah penentuan sistim nilai tukar yang dianggap efektif menghadapi era baru yang antara lain ditandai adanya globalisasi keuangan. Berbagai pembahasan yang dilakukan untuk menciptakan apa yang disebut the new financial architecture, semula terpusat pada permasalahan peningkatan transparansi dan disclosure, pengawasan perbankan yang memadai, permasalahan aliran modal dan reformasi IMF. Pembahasan mengenai masalah sistim nilai tukar baru banyak dlakukan kemudian.

Dalam permasalahan pengelolaan nilai tukar, para ahli akhir-akhir ini melihat bahwa sistim nilai tukar yang dapat diandalkan dalam era keuangan global hanya berkisar pada dua pola, karena itu disebut sebagai bipolar system. Dua sistim pengelolaan nilai tukar yang dapat diandalkan tersebut adalah sistim nilai tukar tetap yang ketat dan sistim nilai tukar mengambang secara bebas. Sistim nilai tukar tetap (fixed system) atau pematokan terhadap mata uang negara lain (pegged system) dapat dilaksanakan dengan cara biasa atau melalui suatu Dewan Mata Uang. Yang terakhir, secara populernya dikenal sebagai Currency Board System (CBS).

Sistim yang hanya terdiri dari dua alternatif ini oleh sementara ahli digambarkan sebagai dalam teori ekonomi orang berbicara mengenai corner solutions, dua posisi yang menunjukkan posisi keseimbangan yang stabil. Semua posisi lain diantara kedua sudut tersebut, meskipun dapat merupakan titik keseimbangan, tidak stabil sifatnya.

Keseimbangan nilai tukar yang juga merupakan kestabilan hanya dihasilkan pada negara-negara yang menganut salah satu dari kedua sistim tersebut di atas. Krisis moneter yang dimulai dari Asia tahun 1997 menunjukkan bahwa sistim nilai tukar yang lain dari kedua pola di atas tidak mampu bertahan dalam dunia keuangan yang bersifat global dengan aliran dana antar negara yang bebas dalam jumlah yang sangat besar. Pilihan sistim pengelolaan nilai tukar menjadi terbatas pada dua bentuk sistim yang terbukti dapat bertahan menghadapi krisis yang baru terjadi, yaitu sistim tetap atau mengambang babas.

Sistim nilai tukar tetap secara ketat diterapkan diberbagai negara. Perekonomian yang dianggap berhasil menerapkan sistim nilai tukar tetap antara lain Hong Kong. Hong Kong menerapkan nilai tukar mata uangnya HK$ dengan mematok nilainya secara tetap terhadap USD melalui suatu Dewan Mata Uang. Negara-negara lain yang mematok nilai mata uangnya terhadap mata uang negara kuat dengan CBS termasuk Argentina, Estonia, Lithuania, dan Bulgaria. Malaysia sejak September 1997 menerapkan sistim nilai tukar tetap dengan suatu konrol devisa, dan juga berhasil meredam gejolak.

Negara-negara lain, setelah berkecamuknya krisis Asia kebanyakan menerapkan sistim nilai tukar bebas mengambang, atau dewasa ini sering disebut independently floating exchange system. Sampai dengan pada waktu krisis Asia berkembang, dari tujuh negara-negara Amerika Latin, terdapat satu negara menggunakan CBS (Argentina), dan dua negara menggunakan sistim mengambang. Jadi ada tiga negara menggunakan corner solution. Empat negara yang lain menggunakan sitim nilai tukar di antara kedua ekstrema tersebut. Pada tahun 1999 kondisi tersebut telah berubah; hanya satu dari keempat negara yang semula menerapkan sistim antara yang masih bertahan menggunakan sistim yang dipakai, mematok nilai mata uangnya dengan suatu mekanisme penyesuaian a la Bretton Woods. Ketiga negara yang lain, Brazil, Chile dan Columbia, merubah sistim nilai tukarnya menjadi mengambang bebas.

Sebagaimana diketahui, di kawasan ASEAN, Thailand mengambangkan baht 2 Juli 1997, Philipina mengambangkan peso 11 Juli 1997. Malaysia mengambangkan ringgit 14 Juli 1997, dan Indonesia mengambangkan rupiah, 14 Agustus 1997. Singapore selalu mengambang bebaskan S$. Malaysia sejak September 1998 menerapkan sistim kurs tetap dengan kontrol devisa. Dengan demikian, negara-negar Latin Amerika dan ASEAN setelah krisis terjadi mengikuti kecenderungan masuk ke dalam sistim bipolar, menerapkan sistim mengambang bebas atau sistim tetap secara letat. Yang terakhir dilakukan dengan CBS, atau konrol devisa a la Malaysia.

Sistim pengelolaan nilai tukar yang terpusat pada dua kubu ini (bipolar system) seolah-olah menjadi conventional wisdom baru atau orthodoxy baru. Perkembangan ini terjadi sejak sistim-sistim sebelumnya kehilangan daya tahan menghadapi bebas dan besarnya aliran modal antar negara. Di Asia, terutama untuk negara-negara yang dikenal sebagai emerging markets, memang terjadi peningkatan aliran modal masuk dan keluar sangat pesat sejak awal 1990-an, terdorong oleh perkembangan teknologi komunikasi, sekuritisasi, serta kebijakan liberalisasi yang dilakukan banyak negara sejak awal 1980-an.

Sistim nilai tukar tetap dan pematokan nilai mata uang terhadap mata uang negara kuat dengan mekanisme penyesuaian (adjustable peg) atau sistim Bretton Woods, dan sistim pengambangan terkendali, seperti crawling pegs, target zones, crawling bands, semenjak krisis disebutkan sebagai soft fixed atau soft pegged systems, berbagai pola sistim pengelolaan nilai tukar yang kehilangan daya tahan. Meskipun ada pendapat ahli yang menunjukkan pengalaman negara-negara yang menggunakan sistim nilai tukar diluar bipolar system secara berhasil, seperti pengalaman Israel, Chile dan Columbia, kebanyakan ahli cenderung melihat adanya dua pilihan saja, apakah sistim nilai tukar tetap secara ketat atau sistim nilai tukar bebas mengambang.

Stanley Fischer, Deputy Pertama Managing Director IMF, menunjukkan bahwa tidak tahannya sistim-sistim di atas disebabkan adanya persepsi pasar bahwa pemerintah negara-negara yang menganutnya ingin mempertahankan suatu tingkat nilai tukar tertentu, atau suatu band terntentu, yang dipandang tidak dapat dipertahankan. Hal ini karena sasarn tersebut tidak didukung dengan commitment untuk membangun kelembagaan yang diperlukan untuk menunjangnya. Padahal sistim tersebut hanya efektif kalau otoritas moneter yang bertanggung jawab mampu membatasi atau merealisasikan kebijakan moneter yang semata-mata dilaksanakan untuk mempertahankan tingkat nilai tukar atau band tertentu tersebut. Dengan lain perkataan, meskipun sistim yang diterapkan secara formalnya adalah salah satu bentuk antara tersebut, akan tetapi kebijakan moneter yang dilaksanakannya dikompromikan dengan sasaran-sasaran lain yang tidak mendukung tugas mempertahankan tingkat nilai tukar atau bands yang sudah ditetapkan.

Negara-negara berkembangan yang terkena krisis pada umumnya menerapkan sistim nilai tukar dengan mematok mata uangnya terhadap dollar atau suatu basket mata uang negara-negara kuat. Akan tetapi, karena pematokan nilai tukar mata uang dilaksanakan secara tidak ketat atau tidak konsekuen dalam pelaksanaannya, nilai mata uang negara-negara berkembang ini menjadi sangat sensitif, tidak tahan terhadap gejolak pasar. Kecenderungan ini disebabkan oleh kentalnya persepsi pelaku pasar bahwa pemerintah masing-masing tidak akan membiarkan nilai tukar mata uangnya berfluktuasi terlalu besar.

Ini merupakan moral hazard, pelaku pasar melakukan atau tidak melakukan tindakan yang mengabaikan resiko yang dapat terjadi, karena mendasarkan keputusan mereka atas asumsi tertentu. Dalam hal ini persepsi korporasi Indonesia sebagai peminjam bahwa Pemerintah tidak akan membiarkan nilai tukar rupiah berfluktuasi terlalu besar. Persepsi ini menyebabkan korporasi kelewat berani meminjam dalam valas, meskipun pendapatan korporasi dalam rupiah. Moral hazard juga ada pada investor luar negeri sebagai pemberi pinjaman, yaitu persepsi bahwa Pemerintah Indonesia tidak akan membiarkan perusahaan-perusahaan Indonesia bangkrut. Ada persepsi dari para investor asing bahwa Pemerintah tuan rumah memberi jaminan pinjaman koporasi yang meminjam dari sumber luar negeri.

Kedua aspek moral hazard tersebut ternyata menumbuhkan sikap kurang hati-hati pada peminjam dan pemberi pinjaman. Sebagai implikasinya, kondisi perekonomian negara-negara tuan rumah perusahaan-perusahaan yang menjadi peminjam menjadi sangat sensitif terhdap gejolak pasar. Padahal dalam kasus Indonesia, sistim nilai tukar yang diterapkan bukan sistim nilai tukar tetap. Mengapa ada persepsi dari korporasi nasional bahwa Indonesia menganut sistim tetap? Pemerintah Indonesia tidak pernah secara implisiyt, apalagi eksplisit, memberikan garansi ke pada investor asing sebelumnya. Mengapa ada persepsi oleh investor asing bahwa ada garansi Pemerintah terhdap pinjaman korporasi? Ini pertanyaan-pertanyaan yang belum memperoleh jawaban dengan baik.

Keadaan tersebut di atas masih ditambah dengan berbagai kelemahan struktural yang menghinggapi sektor keuangan dan ekonomi, sektor politik dan sosial dari negara-negara emerging markets. Bahkan kalau kelemahan-kelemahan ini bukan merupakan penyebab krisis, minimal merupakan unsur-unsur yang menambah beratnya masalah maupun upaya pemulihannya.

Sistim Nilai Tukar Tetap

Dalam sistim nilai tukar tetap, besarnya nilai mata uang suatu negara ditentukan nilainya secara tetap terhadap alat tukar lain yang dianggap kuat, apakah emas -- banyak dilakukan negara-negara pada abad 19 sampai pecahnya Perang Dunia I tahun 1914 -- , SDR atau Special Drawing Rights, suatu alat pembayaran yang diciptakan oleh IMF pada awal tahun 1970-an, yang merupakan hak tarik negara terhadap lembaga keuangan mutilateral ini, sering juga disebut sebagai 'kertas emas' - atau mata uang kuat yang lain USD misalnya. Nilai nominal yang ditetapkan disebutkan dengan istilah par value.

Sistim nilai tukar yang disepakati di dalam perjanjian, yang kemudian dikenal menjadi sistim Bretton Woods, adalah penentuan nilai tukar mata uang negara secara tetap ke pada mata uang kuat (USD) dengan suatu mekanisme penyesuaian. Dalam sistim yang banyak dianut sejak berdirinya IMF tahun 1944 sampai awal 1970-an ini, negara-negara didorong untuk menentukan nilai tukar mata uang masing-masing terhadap USD, secara tetap. Amerika Serikat yang mata uangnya dijadikan patokan -- sering disebut sebagai inervention curency, karena fungsinya untuk digunakan menjadi alat melaksanakan penyesuaian terhadap mata uang yang mengalami gejolak - mendukung sitim ini dengan menentukan nilai tukar USD terhadap harga emas secara tetap.

Sistim Bretton Woods menganut nilai tukar tetap, akan tetapi dengan tambahan mekanisme penyesuaian untuk mengatasi adanya gejolak sementara pada neraca pembayaran negara-negara anggotanya. Mekanisme penyesuaian ini dilakukan melalui berbagai macam fasilitas pinjaman siaga atau stand-by arrangement, yang bentuknya terus menerus disempurnakan. Ketidak seimbangan neraca pembayarn suatu negara dapat terjadi setiap hak dan kewajiban membayar dari suatu negara dalam hubungannya dengan negara-negara lain tidak imbang ( ada defisit atau surplus dalam transaksi berjalan ). Kalau ketidak seimbangan ini memerlukan koreksi yang lebih besar dari suatu band yang tipis -- plus-minus satu persen dari par value - ketidak seimbangan tersebut dianggap struktural dan boleh datasi dengan menggunakan fasilitas IMF untuk mendukung neraca pembayaran dalam berbagai rupa bantuan siaga (balance of payments's supports) .

Mekanisme bantuan yang diberikan IMF kepada para anggotanya ini serupa dengan bantuan likuiditas yang diberikan bank sentral ke pada bank-bank komersial yang mengahdapi masalah liquidity mismatch, seperti bantuan likuiditas Bank Indoneia (BLBI). Karena itu IMF sering juga disebut sebagai bank sentralnya negara-negara anggota, karena berfungsi sebagai lender of last resort pada waktu negara-negara anggota mengalami masalah ketidak seimbangan neraca pembayaran.

Sistim nilai tukar a la Bretton Woods disusun untuk, di satu pihak menghindarkan diri dari kemungkinan terlalu berfluktuasinya nilai tukar mata uang negara yang menganut sistim mengambang bebas. Dengan ketentuan bahwa setiap negara menentukan nilai tukar mata uangnya secara tetap terhadap USD, maka nilai tukar mata uang negara-negara tersebut tidak akan berffluktuasi, menumbuhkan ketidak pastian hubungan perdagangan antar bangsa.

Akan tetapi, sekaligus sistim ini juga disusun untuk menghindarkan diri dari kemungkinan negara-negara melakukan devaluasi nilai mata uangnya untuk menyelesaikan masalah ketidak seimbangan neraca pembayaran yang dihadapinya. Dalam sistim nilai tukar Bretton Woods, kalau negara-negara boleh merubah nilai mata uangnya setiap kali menghadapi masalah ketidak seimbangan neraca pembayaran, maka dalam keadaan memburuknya ekonomi dunia dapat terjadi 'perang devaluasi'. Ini berdasarkan pengalaman yang terjadi setelah depresi tahun 1930-an, pada waktu negara-negara berupaya menghindarkan diri dari dampak negatif depresi yang terjadi di dunia dengan mendevaluasi mata uangnya (competitive devaluations). Apa yang kerkembang waktu itu adalah bahwa negara-negara saling berebut melakukan devaluasi mata uangnya untuk mendorong ekspor dan mengurangi impor. Perang devaluasi untuk saling menyelamatkan neraca pembayaran yang dilakukan banyak negara pada tahun 1930-an ini dikenal sebagai beggar thy neighbors' policy.

Negara berebut melemahkan nilai mata uangnya untuk mendorong ekspornya, tetapi sebenarnya untuk kerugian negara mitra perdagangannya. Suatu tindakan sepihak, yang dampaknya sebenarnya merugikan negara lain. Kalau tindakan ini dilakukan oleh suatu negara dan diikuti secara berantai oleh negara-negara lain sehingga akhirnya semuanya melakukan devaluasi, hasil akhirnya tidak ada negara yang diuntungkan. Sebaliknya negara-negara rugi, karena menciutnya perdagangan internasional. Ini seperti akibat yang dapat timbul kalau semua negara secara merkantilistis melindungi dirinya sendiri, hanya mau mengekspor dan tidak mau melakukan impor. Kalau semua melakukan langkah ini, akhirnya tidak ada negara yang dapat melakukan ekspor. Sebab per definisi, impor suatu negara adalah ekspor negara lain.

Mekanisme penyesuaian yang disediakan oleh IMF dilaksanakan dengan memberikan fleksibilitas yang cukup bagi negara yang perekonomiannya mengalami ketidak seimbangan neraca pembayaran untuk mempergunakan fasilitas likuiditas dengan supervisi IMF. Sistim ini berjalan sangat bagus dari sejak diperkenalkannya tahun 1944 sampai akhir tahun 1960-an. Akan tetapi, dalam sistim ini aliran modal hanya terjadi secara terbatas untuk membiayai ketidak seimbangan pembayaran antar bangsa. Di luar itu, ketidak seimbangan pembayaran antar bangsa yang bersifat termporer diatasi dengan menggunakan fasilitas yang disediakan IMF, apa yang dikenal sebagai stand-by arrangements.

Semenjak AS tidak konsekuen mempertahankan sistim Bretton Woods menjadi sukar bagi IMF untuk mengharuskan negara-negara lain mematok secara tetap nilai mata uang masing-masing terhdap USD. A.S. mulai ingkar janji awal 1970-an, dengan menghentikan mekanisme pembelian semua USD yang dijual oleh bank sentral negara-negara lain. Pada awalnya A.S. berjanji untuk membeli semua USD yang beredar di luar A.S . yang dipegang bank-bank sentral negara-negara lain, dan membayarnya dengan cadangan emas A.S. dengan nilai yang tetap - USD 35 per ounce - .

Apa yang dikenal sebagai par value system atau kurs tetap a la Bretton Woods menjadi sulit dipertahankan. Bahkan A.S. melakukan devaluasi USD dengan merubah nilai tukar USD terhdap emas, tahun 1972. Hal ini berserta pelebaran band par value, dari plus-minus satu per sen menjadi plus-minus dua seperempat per sen, terjadi dalam apa yang dikenal sebagai Smithonian Agreement, tahun 1973. Setelah itu sistim Bretton Woods beramai-ramai ditinggalkan para anggota IMF.

Beberapa tahun tidak ada sistim yang dibakukan, sementara kebanyakan negara mengubah sistim nilai tukar tetap a la Bretton Woods dengan sistim mengambang. Akhirnya tahun 1976 IMF meresmikan sistim nilai tukar mengambang sebagai nilai tukar yang didukung IMF, dalam sidang tahunan yang dilakukan di Jamaica (dikenal sebagai Jamaica Agreement).

Sistim Nilai Tukar Mengambang

Dalam arti yang murni, suatu sistim nilai tukar mengambang atau fleksibel adalah sistim yang membiarkan nilai tukar mata uang suatu negara ditentukan oleh kekuatan pasar, artinya permintaan dan penawaran terhadap mata uang tersebut dalam kaitannya dengan mata uang negara lain. Sistim ini dikenal juga sebagai flexible exchange rate system, karena dengan penentuan nilainya oleh kekuatan pasar, nilai tersebut naik atau turun, tergantung dari besarnya aliran permintaan dan penawarannya setiap satuan waktu. Di Indonesia, diukur dengan USD, nilai tukar rupiah akan tergantung kepada permintaan dan penawaran akan USD, dengan pembayaran terhadap transaksi tersebut yang dilakukan dengan rupiah. Kalau permintaan terhadap USD lebih besar dari penawarannya, maka harga USD, diukur dengan rupiah menjadi meningkat, atau sebaliknya nilai rupiah menurun. Dan kalau penawaran USD lebih besar dbandingkan permintaan terhadapnya, maka hasil sebaliknya akan terjadi.

Sejak dunia meninggalkan sistim Bretton Woods, kebanyakan negara mengambangkan nilai tukar mata uangnya. Akan tetapi, negara yang mengambangkan mata uangnya secara benar-benar bebas hampir tidak ada. Berbagai teknik pengambangan berkembang. Meskipun semua negara menghindarkan diri dari kekakuan sistim kurs tetap, akan tetapi sekaligus juga berusaha menghindarkan diri dari fluktuasi nilai tukar terlalu besar yang dapat timbul dari sistim nilai tukar yang bebas mengambang. Ini dilakukan dengan berbagai teknik yang sejak pertengahan tahun 1970-an dan dalam tahun 1980-an dikenal dengan berbagai istilah, seperti crawling band, crawling peg, snake dan yang lain. Secara umum teknik-teknik ini dapat disebutkan sebagai bentuk-bentuk sistim nilai tukar managed floating atau 'mengambang terkendali'

Sistim nilai tukar mengambang dengan berbagai bentuknya yang mulai berkembang pertangahan 1970-an telah mendorong perdagangan dunia dan laju pertumbuhan ekonomi dunia yang pesat pada tahun 1980-an dan 1990-an.

Akan tetapi, semenjak berkembangnya aliran modal secara besar-besaran antar negara pada awal 1990-an, ternyata sistim nilai tukar tetap dan mengambang yang tidak dilaksanakan sesuai dengan persyaratannya, tidak dapat menghadapi perkembangan baru berupa besarnya aliran dana yang secara bebas mengalir dalam ekonomi dunia yang semakin tanpa batas atau menjadi global. Ini disadari setelah terjadinya krisis Asia yang berjangkit mulai dari Thailand awal Juli 1997, kemudian menjalar ke negara-negara ASEAN, Korea, Russia, Brazil, dan akhir-akhir ini Turkey.

Setelah krisis, penyebutan sistim nilai tukar tetap memerlukan tambahan penjelasan. Sistim nilai tukar tetap yang dapat bertahan hanya dalam hal dilaksanakan secara ketat, apakah dengan CBS, atau dengan cara lain, seperti kontrol devisa a la Malaysia. Sistim nilai tukar tetap konvensional a la Bretton Woods digabung dengan berbagai bentuk sistim mengambang terkendali dianggap tidak mempunyai daya tahan menghadapi keuangan global

Masalah yang dihadapi negara-negara yang menerapkan sistim pengambangan terkendali adalah bahwa, unsur penentu kestabilan pasar adalah bagaimana persepsi pelaku pasar. Pengalaman di Indonesia menunjukkan bahwa, meskipun rentang kurs intervensi diperlebar sampai tujuh kali dari 1995-1997, persepsi pelaku pasar adalah bahwa Indonesia menerapkan sistim nilai tukar tetap. Pelaku pasar mempunyai persepsi bahwa pemerintah Indonesia tidak akan membiarkan nilai tukar rupiah berfluktuasi (baca: terdepresiasi) terlalu tajam. Akan tetapi persepsi ini disertai pula dengan besarnya ketidak percayaan pelaku pasar bahwa otoritas moneter dapat konsisten mempertahankan tingkat kurs atau band intervensi yang secara formal ditetapkan. Dengan demikian, masalah sebenarnya adalah hilangnya kepercayaan pasar terhdap kemampuan Pemerintah dengan otoritas moneternya mempertahankan sistim nilai tukar yang diterapkan. Pernilaian ini digunakan untuk mendasari reaksi terhadap gejolak yang timbul, yaitu melepas rupiah dan aset dalam rupiah untuk ditukar dengan valas. Suatu proses pelarian untuk mengamankan aset yang dimiliki melalui penggantian aset yang dipegangnya dengan yang mutunya dianggap lebih baik atau flight to quality.

Pengelolaan Nilai Tukar Rupiah

Sistim nilai tukar yang diterapkan di Indonesia sejak devaluasi terakhir tahun 1983, juga merupakan sistim nilai tukar mengambang terkendali. Dalam kenyataannya yang dilakukan adalah bahwa pengambangan ini dikaitkan dengan nilai sejumlah mata uang kuat, atau suatu kernjang mata uang kuat seperti USD, Yen Jepang, DM Jerman , Gulden Netherlands, Franc Perancis serta Pound Inggris. Negara-negara tersebut merupakan mitra dagang Indoneia yang penting. Timbangan untuk masing-masing negara ini terhadap nilai keseluruhannya berbeda, dan sejak dipergunakan telah beberapa kali diubah. Akan tetapi bobot yang paling menentukan adalah USD.

Dalam pengambangan terhadap sejumlah mata uang ini secara sengaja Pemerintah melakukan penurunan nilai tukar rupiah secara bertahap atau merambat. Hal ini dilakukan untuk melakukan penyesuaian perubahan faktor yang mempengaruhi daya beli mata uang yaitu laju inflasi. Dalam perdagangan bebas dan bebasnya aliran modal antar negara, perbedaan yang masih menentukan dari daya beli mata uang dua negara adalah perbedaan laju inflasi dari ke dua perekonomian tersebut. Karena itu depresiasi terhadap rupiah sengaja dilakukan karena laju inflasi Indonesia yang biasanya lebih tinggi dari mitra dagang Indonesia yang besar-besar. Dalam sistim yang murni, penurunan nilai secara bertahap ini disesuaian dengan perbedaan laju inflasi antara Indonesia dengan laju inflasi negara-negara yang mata uangnya dimasukkan dalam basket. Penentuan nilai tukar demikian dikenal sebagai purchasing power parity (PPP). Dengan cara ini daya saing ekspor Indonesia juga terpelihara.

Dalam kenyataannya depresiasi rupiah yang dilakukan secara bertahap atau merangkak setiap tahun oleh Pemerintah, berkisar antara 3-5 per sen pertahun, merupakan campuan antara usaha untuk mempertahankan daya saing ekspor melalui prinsip PPP. Akan tetapi besarnya depresiasi tidak pernah secara tepat disesuaikan dengan perbedaan laju inflasi Indonesia dengan laju inflasi negara-negara mitra dagang Indonesia.

Pengalaman menunjukkan bahwa, tidak adanya transparansi di satu pihak, dan penggunaan cara yang yang bukan murni merupakan sistim yang dikenal (PPP) dipihak lain, sering menjadi sebab timbulnya perdebatan di masyarakat mengenai, apakah nilai rupiah sebenarnya terlalu tinggi (over bvalued), atau terlalu rendah (undervalued). Dan kalau memang ada selisih tersebut berapa besarnya.

Polemik ini sering terjadi dan sebagian dilatar belakangi oleh perbedaan aliran pandangan yang mencerminkan sasaran pengelolaan nilai tukar, apakah berat ke pada mempertahankan daya saing ekspor atau untuk pengendalian moneter. Kebetulan lembaga multilaeral yang menasehati Indonesia ada yang condong pada aliran pertama (Bank Dunia) dan yang lain condong ke pada yang kedua (IMF). Karena itu kedua lembaga ini sering memberi nasehat yang bertentangan satu sama lain. Untuk kepentingan ekspor Pemerintah sering didorong agar melakukan depresiasi rupiah yang lebih besar. Sebaliknya untuk membantu pengendalian inflasi Bank Indonesia sering dinasehati agar melakukan apresiasi rupiah.

Sistim mengambang terkendali yang dilaksanakan Indonesia telah mengalami perkembangan, dari periode yang didominasi pengendaliannya pada tahap permulaan dan lebih banyak pengambangannya menjelang krisis tahun 1997, dan bertahan selama belasan tahun. Saya berpendapat bahwa semenjak tahun 1994, dimana rentang intervensi kurs jual beli Bank Indonesia secara bertahap dibesarkan, sistim nilai tukar yang diterapkan di Indonesia termasuk dalam intermediate option yang disebutkan John Williamson.

Gejolak regional yang terjadi sejak Juli 1997 dan dukungan kelembagaan perbankan, termasuk pengawasannya yang rapuh, kelembagaan hukum dan pengadilan yang lemah, transparansi yang belum ada dan governance yang absen salam sektor pemerintah maupun swasta, telah membuktikan bahwa sistim nilai tukar mengambang tidak dapat bertahan di Indonesia yang memasuki era baru keuangan global dengan besar dan bebasnya aliran dana keluar masuk perekonomian nasional, lebih-lebih sejak awal 1990-an.

Karena Pemerintah dianggap tidak akan membiarkan nilai rupiah terpuruk, atau karena sistim nilai tukar yang dianut dianggap tetap, korporasi Indonesia kelewat berani meminjam di dalam valas. Ada tiga aspek yang menyebabkan pinjaman korporasi ini mengandung resiko sangat besar. Pertama, mereka sangat berani mengandalkan pinjaman dari perbankan atau lembaga-lembaga keuangan, dengan lain perkataan rasio pinjaman terhadap permodalannya (debt/equity ratio) kelewat tinggi. Kedua, karena persepsi dianutnya sistim nilai tukar tetap, maka mereka kelewat berani meminjam dalam valuta asing, meskipun sumber pendapatannya rupiah. Dan ketiga, karena unsur spekulatif, mereka menerima pinjaman jangka pendek untuk membiayai proyek-proyek yang berjangka panjang. Selain itu, unsur spekulatifnya masih ditambah lagi, mereka meminjam tanpa melakungan lindung nilai, baik untuk menghadapi resiko perubahan kurs, perbedaan jangka waktu maupun resiko pasar yang lain. Semua ini merupakan bentuk-bentuk moral hazard yang kental pada masyarakat Indonesia.

Perilaku para investor asing juga mencerminkan adanya moral hazard. Kebanyakan investor asing yang memberikan pinjaman ke pada korporasi nasional mempunyai persepsi bahwa pemerintah Indonesia memberikan jaminan ke pada korporasi, sekiranya timbul masalah.

Setelah krisis terjadi, yang paling gampang adalah menyalahkan kebijakan Pemerintah. Kebijakan nilai tukar yang diterapkan keliru, mengapa tidak dianut sistim nilai tukar tetap? Bukankah pelaku pasar mempunyai persepsi Indonesia menerapkan sistim tetap, meskipun dilakukan depresiasi merangkak setiap tahun dan 7 kali dilakukan pelebaran band kurs intervensi BI dalam kurun waktu dua tahun? Itu benar tetapi Rupiah kan overvalued. Mengapa Pemerintah tidak melaksanakan pelarangan alian modal keluar? Mengapa Pemerintah tidak memonitor (atau membatasi ?) pinjaman swasta yang berjangka pendek? Mengapa Pemerintah tidak mengharuskan swasta melakukan lindung nilai terhadap pinjaman dalam valas mereka? Lho, bukankah swasta itu lebih tahu dari Pemerintah?

Saya kira kebalikan dari all is well that ends well, mungkin all is wrong that ends wrong (bad). Akan tetapi gambaran yang lengkap tidak dapat hanya mencakup sebagian aspeknya. Selain itu kita harus bersedia untuk menggali semuanya untuk dapat memperoleh gambaran yang benar-benar jelas, sehingga dapat memetik pelajaran dari apa yang terjadi. The devil is in its details, kata orang.

Kalau semua ini masih ditambah lagi dengan aspek yang bersifat kriminal, dari penggunaan dokumen aspal, mark ups, sampai pencurian, dan lemahnya kelembagaan dan penegakan hukum, maka lengkaplah masalah yang menghinggapi dunia keuangan di Indonesia yang menimbulkan dan memperpanjang krisis.

Permasalahan Kontrol Kapital

Masalah Kontrol Kapital

Karena berbagai sistim pengelolaan nilai tukar di luar bipolar semula banyak diterapkan dengan hasil yang memadai, maka sebagian ahli berpendapat bahwa masalah utamanya bukan pada sistim nilai tukar yang diterapkan. Masalahnya terdapat pada timbulnya phenomenon baru yang semula tidak merupakan faktor yang menentukan, yaitu bebas dan besarnya aliran kapital antar bangsa-bangsa.

Sistim nilai tukar tetap a la Bretton Woods memang disusun dengan asumsi tidak besarnya aliran modal antar bangsa-bangsa. Demikian pula berbagai versi sistim nilai tukar mengambang terkendali, disusun pada waktu aliran modal internasional belum besar. Sebagai sistim, ketentuan mengenai keterbukaan neraca kapital sistim pembayaran nasional, atau pembebasan aliran modal, baru menjadi kesepakatan pada pertemuan tahunan IMF tahun 1997 di Hong Kong. Pengalaman menunjukkan bahwa, pada waktu aliran dana antar negara belum sebesar apa yang terjadi tahun 1990-an, berbagai sistim nilai tukar mengambang terkendali berjalan dan bertahan dengan baik dalam waktu yang cukup panjang.

Berkaitan dengan pengamatan di atas, pembahasan mengenai masalah sistim pengelolaan nilai tukar yang dapat menjamin kestabilan juga meluas ke pada pertanyaan mengenai perlu tidaknya atau baik buruknya diterapkan cara-cara untuk mengendalikan aliran kapital (capital control). Sebagian ahli berpendapat bahwa letak masalahnya bukan pada penentuan sistim nilai tukar yang diterapkan, akan tetapi pada dilakukan atau tidaknya pengaturan aliran kapital.

Dalam pada itu, pembahasan antar para ahli mengenai pembatasan aliran modal, yang semula ditabukan menjadi populer lagi. Hal ini juga didorong oleh perkembangan di Malaysia yang melaksanakan pengaturan kapital sejak September 1998, dan nampak tidak gagal. Berpaling ke pada pengalaman Malaysia, di Indonesia banyak yang kemudian menjadi latah dan menanyakan, mengapa Indonesia tidak menerapkan kontrol aliran modal? Banyak yang berpendapat bahwa kalau Malaysia berhasil menerapkan kontrol kapital, Indonesia tentu juga bisa.

Argumen untuk menerapkan sistim nilai tukar tetap dengan CBS di Indonesia bahkan sudah berkembang sejak permulaan 1998 dan beberapa kali muncul kembali. Terakhir adalah bulan Nopember 2000, pada waktu Prof. Robert F. Mundell, seorang pemenang Hadiah Nobel Bidang Ekonomi mendukung usul yang semula dikemukakan oleh Prof. Steve H. Hanke, agar Indonesia menerapkan sistim yang mematok nilai rupiah terhadap USD secara tetap dengan CBS. Argumen yang diungkapkan secara simplistis ini memang menarik, tetapi sekaligus juga berbahaya karena membuat banyak asumsi yang belum tentu tepat.

Melihat apa yang secara berhasil dilakukan Malaysia orang mudah tergoda untuk mempunyai pendapat atau perasaan tersebut. Tetapi, orang juga perlu mengingat kembali bahwa Indonesia mempunyai pengalaman buruk dengan penerapan kontrol devisa pada jaman Orde Lama. Dalam sistim yang berlaku waktu itu, orang atau perusahaan harus menyerahkan devisa yang dimilikinya ke pada Pemerintah dengan kurs tertentu. Lembaga yang mengadministrasikan pengaturan devisa dikenal dengan nama Biro Lalu Lintas Devisa (BLLD), berlokasi di Kebon Sirih, yang kemudian menjadi bagian dari bangunan Bank Indonesia. Sayangnya pengalaman Indonesia di masa lalu dengan kontrol devisa ini demikian buruknya, karena banyaknya penyelewengan dan korupsi yang merugikan. Kita juga perlu mengingat pesatnya berkembang pasar gelap devisa dan sebagai implikasi umumnya kurang banyak berkembangnya kegiatan ekspor nasional.

Akan tetapi, selain pengalaman masa lalu berbagai hal perlu terlebih dahulu diperhatikan. Sekiranya akan dilakukan pengaturan devisa, berbagai persyaratan harus dikaji secara saksama, dilihat untung ruginya secara mendalam dan meluas. Dilihat dari pelaksanaannya, apakah lembaga yang kita miliki siap untuk melaksanakan hal tersebut? Apakah BI sanggup melaksabnakan tanpa ada kekhawatiran masyarakat akan kambuhnya penyakit penyelewengan tersebut? Ini harus dilihat secara teliti.

Selain masalah administrasinya, bagaimana reaksi pasar harus diperhitungkan, baik di dalam maupun luar negeri. Setelah sistim devisa bebas dilaksanakan sejak awal 1970-an, kembali kepada pengaturan devisa tentu merupakan suatu perubahan drastis yang dapat menggoncangkan. Semua ini harus terlebih dahulu diteliti.

Bagaimana reaksi lembaga-lembaga yang dewasa ini membantu Indonesia, utamanya IMF harus diperhitungkan. Lembaga ini memang harus diajak berembuk. Ini bukan masalah didikte IMF atau tidak. Mereka yang pernah membaca letter of intent (LOI), dokumen Pemerintah yang dikirim ke pada manajemen IMF yang menunjukkan rincian program dan persyaratan yang dijadikan kesepakatan antara Pemerintah Indonesia dengan IMF, untuk dilaksanakan. Di dalam penutup dari dokumen tersebut disebutkan bahwa Pemerintah akan memberi tahu manajemen IMF setiap kali akan melakukan perubahan kebijakan yang substansial. Ini suatu aspek yang tidak bisa dikesampingkan begitu saja. Sebaliknya, ini bukan merupakan satu-satunya masalah yang harus diperhatikan sekiranya akan dilakukan tindakan drastis tersebut.

Karena dewasa ini Indonesia 'terlanjur' ada ditengah suatu proses yang sedang berjalan, adanya faktor IMF ini sudah menjadi bagian dari kondisi objektif. Sekiranya kita baru mulai harus menghadapi masalah ini, jelas IMF tidak perlu digubris. Kita dapat meniru Malaysia kalau mau. Atau sekiranya Indonesia sudah terbebas dari pinjaman siaga, semua pinjaman siaga sudah dikembalikan, maka faktor IMF juga tidak perlu diperhatikan. Tetapi tentu bukan saat ini, karena jalan meminta bantuan IMF telah dipilih oleh Pemerintah, dimulai dari pemerintahan Orde Baru Soeharto, dilanjutakan dan diperbarui pemerintahan Presiden Habibie dan diperbaharui lagi oleh pemerintahan Presiden Abdulrahman Wahid. Pemerintahan kemudian tidak hanya melanjutkan, akan tetapi memperbaharui kesepakatan yang tertuang di dalam LOI yang sampai sekarang telah berjumlah 15 buah tersebut.

Mengenai keberhasilan Malaysia melaksanakan kontrol devisa, saya ingin membuat beberapa catatan, agar kita tidak terlalu gampang mengatakan kita ikuti saja Malaysia. Pertama, birokrasi Malaysia lebih dapat diandalkan dari Indonesia. Ini sesuatu yang tidak enak diterima, akan tetapi sukar untuk diingkari. Kedua, sejak permulaan diterapkan kontrol devisa disebutkan sebagai tindakan sementara untuk menghadapi keadaan yang luar biasa, dan akan ditinjau secara periodik. Ini artinya secara periodik akan ditinjau untuk kalau keadaan mengijinkan dikendorkan kembali. Nampaknya Malaysia tidak berniat melakukan kontrol devisa secara langgeng.

Ketiga, saya kira keberhasilan Malaysia juga disebabkan oleh keadaan yang sebaliknya dari apa yang terjadi tahun tiga puluhan dengan perang devaluasi yang sering juga disebut sebagai beggar thy neighbors' policy. Saya kira tindakan ini berhasil karena tidak ada negara satupun yang mengikuti Malaysia. Penutupan (atau pengaturan) pintu keluar modal, tidak disertai pengaturan aliran masuk. Hal ini juga tidak diikuti negara-negara mitra usaha Malaysia untuk melarang keluarnya modal dari negara masing-masing. Dengan demikian, ada larangan modal keluar, akan tetapi modal masuk tetap berjalan, karena tidak ada larangan oleh Malaysia maupun oleh negara mitra usaha Malaysia untuk hal tersebut. Sekiranya ada gerakan perang kontrol devisa, artinya semua negara meniru Malaysia, saya takut kontrol devisa ini tidak akan membantu Malaysia, dan negara manapun.

Pada tahun 1930-an, setelah berecamuknya depresi ekonomi dunia, negara-negara mencoba menghadapi penciutan ekonomi dunia dengan melakukan devaluasi mata uang mereka. Dengan melakukan devaluasi ekspor negara tersebut diharapkan terdorong meningkat, karena - sekiranya negara-negara mitra dagangnya tidak mengikuti malakukan devaluasi - dengan devaluasi harga barang ekspornya diukur dengan mata uang negara mitra dagangnya menjadi lebih murah. Akan tetapi ternyata negara-negara lain juga melakukan tindakan yang sama, mendevaluasikan mata uang mereka masing-masing. Karena semua beramai-ramai melakukan devaluasi, suatu competitive devaluations atau perang devaluasi, akhirnya tiak ada yang dapat memperoleh keuntungan dari devaluasi yang dilakukan. Yang terjadi hanyalah penciutan perdagangan dunia dan negara-negara saling berbagi kemelaratan. Karena itu tindakan ini juga disebutkan sebagai beggar thy neighbors' policy.

Saya melihat keberhasilan Malaysia mencapai sasaran dalam kontrol devisa juga disebabkan oleh keadaan yang menyerupai apa yang terjadi dengan competitive devaluation, akan tetapi dalam arti yang terbalik. Kebijakan devaluasi tahun tiga puluhan tidak berhasil karena yang terjadi adalah semua negara melakukan hal yang sama, devaluasi beramai-ramai. Kebijakan kontrol devisa Malaysia berhasil, karena tidak ada satu negarapun yang mengikutinya.

Singapore, 7 April, 2001.