PRO DAN KONTRA AMANDEMEN UU BI

Oleh : J. Soedradjad Djiwandono
Gurubesar tetap Ilmu Ekonomi, Universitas Indonesia


I

Pembicaraan tentang amandemen Undang-undang No.23 Tahun 1999 Tentang Bank Indonensia (UUBI) masih berlangsung, baik di dalam DPR, di berbagai ruang seminar maupun masyarakat luas. Saya sendiri ikut membahas permasalahan ini dengan menyajikan berbagai tulisan di berbagai memdia, termasuk majalah ini bulan Juni (Mengefektifkan Kemandirian BI) dan Oktober (Mendambakan BI yang Independen dan Netral) yang lalu. Pada dasarnya, saya termasuk orang yang melihat perlunya dilakukan berbagai penyempurnaan ketentuan yang ada dalam UUBI yang mulai berlaku Mei 1999 tersebut.

Saya melihat bahwa perumusan mengenai independensi penentuan sasaran atau goal independence, memang cenderung memberi kebebasan yang terlalu besar kepada bank sentral. Saya melihat bahwa kemandirian bank sentral lebih baik dalam menentukan cara mencapai sasaran dan sarana antara, atau instrument independence. Penentuan sasaran inflasi oleh BI yang dimungkinkan berbeda dengan asumsi penyusunan APBN oleh Depkeu, dapat membingungkan dunia usaha dan para pelaku pasar, dengan dampak yang kurang baik. Tentu saja hal ini dapat dokoreksi dengan kerja sama yang serasi antara kedua lembaga ini.

Saya juga melihat pencalonan Gubernur dan Deputy Gubernur Senior oleh Presiden dan Deputi yang lain oleh Gubernur BI, dengan ketentuan untuk masing-masing lowongan dicalonkan tiga sampai lima nama, tidak diperlukan. Di lain pihak, cara ini membuka peluang untuk masing-masing pihak, baik yang mencalonkan, yang meneliti sebelum memberikan persetujuan dan yang dicalonkan, untuk saling tawar menawar dengan segala implikasi negatifnya.

Selain itu saya melihat perlunya pengawasan perbankan disatukan dengan pengawasan terhadap lembaga-lembaga keuangan lain karena berbagai kelemahan yang terjadi dengan memisah-misahkan kewenangan tersebut. Pengawasan yang menyeluruh ini sebaiknya dipercayakan kepada lembaga yang juga berstatus mandiri. Kemandirian bank sentral dan otoritas pengawasan lembaga keuangan adalah dalam arti bebas dari intervensi, baik Pemerintah maupun lembaga-lembaga lain, termasuk DPR

II

Dari pengamatan terhadap berbagai pengalaman negara negara lain maupun apa yang terjadi di Indonesia, maupun berbagai studi mengenai permasalahan ini, saya berpendapat bahwa independensi bank sentral sangat diperlukan dalam penyelenggaraan sistim ekonomi pasar. Independensi sangat diperlukan untuk mendorong efektifitas pelaksanaan tugas dan tanggung jawab bank sentral sebagai salah satu pilar ekonomi pasar. Independensi harus berjalan bersamaan dengan, atau lebih baik kalau didahului oleh, profesionalisme jajaran bank sentral, dari Gubernur sampai pejabat terbawah, dengan integritas yang tidak manjadi pertanyaan, apalagi cemoohan masyarakat.

Independensi bank sentral sebaiknya tidak hanya dalam hubungannya dengan Pemerintah, akan tetapi juga lembaga-lembaga lain,termasuk DPR. Ini berarti lembaga-lembaga tersebut tidak dibenarkan mencampur tangani apa yang diusahakan bank sentral dalam mengemban tugas dan tanggung jawabnya, yaitu menciptakan dan memelihara kestabilan nilai rupiah, baik dalam arti kestabilan tingkat harga-harga (inflasi) maupun nilai tukar dengan mata uang negara lain (kurs).

Untuk memperolah keseimbangan, agar BI menjadi mandiri tetapi bukan menjadi negara dalam negara, maka penentuan tugas dan tanggung jawabnya secara jelas dan rinci, dengan memperhatikan kaitan dan dukungan kelembagaan yang memadai, harus diperhatikan. Selain profesionalisme dan integritas jajaran BI, lembaga ini harus memelihara akuntabilitasnya, dengan menyelenggarakan seluruh kegiatan dalam menjalankan tugas dan fungsinya secara transparan. Dalam kaitan ini, BI harus menjelaskan rencana dan kinerjanya secara periodik, sekali atau dua kali satu tahun.

Apa yang dibahas di masyarakat mengenai perlunya pintu darurat atau exit, itu penting. Gubernur dan jajaran BI harus selalu siap dan mampu menjelaskan segala langkah-langkahnya kepada DPR setiap diminta. Akan tetapi, tidak setiap penjelasan atau testimoni Gubernur dan pejabat BI lain di DPR merupakan suatu proses impeachment, pengadilan terhadap Gubernur dan pejabat BI lain. Bukan setiap pemberian penjelasan merupakan bagian dari proses untuk mengganti manajeman BI. Kalau mereka selalu harus menghadapi kritik, apalagi kalau tanpa ada dasar yang kuat, bagaimana mereka bisa bekerja?

III

Pembahasan untuk merubah UUBI selama ini lebih banyak ditekankan kepada masalah pencalonan dan penggantian Gubernur BI dan Deputi-deputinya. Saya kira benar bahwa masalah pencalonan ini terkait dengan ada atau tidaknya kemandirian bank sentral. Akan tetapi itu bukan yang paling pokok.

Melakukan amandemen untuk melakukan pembenaran mengenai tindakan yang ingin dilakukan terhadap Gubernur dan Deputinya, atau untuk rencana yang lain, mengandung kelemahan sendiri. Hal ini dapat disalah tafsirkan sebagai upaya untuk memberlakukan secara surut ketentuan-ketentuan yang diperbaharui atau dirubah. Apa yang terjadi di sini adalah bahwa, karena ketentuan yang masih berlaku tidak memungkinkan untuk dilakukan sesuatu perubahan, misalnya mengganti manajemen, maka ketentuan itu dirubah. Menyusun suatu ketentuan perundangan dengan cara demikian kurang dapat dipertanggung jawabkan. Minimal tidak etis. Kalau ada suatu perkembangan yang luar biasa, ada krisis luar biasa, sehingga meniadakan ketentuan yang ada, seperti yang dilakukan Pilipina dengan membubarkan bank sentralnya, itu meskipun mengandung resiko besar, mungkin lebih dapat dipertanggung jawakan.

Saya memang melihat berbagai kelemahan dari UUBI yang sekarang berlaku. Akan tetapi berbagai penyempurnaan yang saya usulkan adalah untuk penyempurnaanya. Amandemen itu sebaiknya dilakukan untuk mengurangi kelemahan ataupun kemungkinan timbulnya masalah baru, tetapi bukan untuk merubah pemberian independensi kepada BI yang sangat diperlukan dalam penyelenggaraan tugas dan fungsi bank sentral tersebut.

Yang jelas, kita perlu lebih matang melakukan pengkajiannya. UUBI yang sekarang memang lahir dalam suasana tergesa-gesa. Ini sudah disinyalir banyak orang. Dan sebagai akibatnya ada berbagai hal yang menimbulkan masalah. Ketentuan-ketentuan di dalamnya mungkin kurang disesuaikan dengan latar belakang dan kondisi yang ada, termasuk bebrbagai persyaratan yang harusnya dipenuhi untuk pelaksanaannya secara efektif. Salah satu yang nampak kemudian adalah sebelumnya kurang diperhatikan apakah manajemen yang ada telah memenuhi persyartatan dan harapan guna mendukung penyelenggaraan bank sentral yang independen, berbeda dari sebelumnya.

Dalam proses restrukturisasi suatu bank atau perusahaan, sebelum ada penggantian kepemilikan atau penggantian kegiatan dan status baru, biasanya terlebih dahulu dilakukan proses due dilligence, untuk melihat status neracanya, keadaan manajemennya dan segala sesuatu yang perlu diketahui. Dalam masalah bank, restrukturisasi tidak hanya rekapitalisasi, akan tetapi bagaimana manajemennnya, bagaimana operasinya. Kalau manajemen yang sebelumnya dikatakan brengsek, ya di bersihkan dulu dari kebrengsekan tersebut, sebelum diberi bentuk atau status baru yang sangat berbeda dari sebelumnya. Seandainya benar BI itu sarang penyamun, diidentifikasi dulu mana penyamun-penyamunnya untuk dilakukan perbaikannya, ditentukan apa yang mau dilakukan. Memang suatu dilema bahwa tanpa adanya krisis maka sulit diyakinkan perlunya dilakukan perubahan. Akan tetapi perubahan yang dilakukan dalam suasana krisis dapat melupakan hal-hal yang kurang nampak selama itu, dan baru disadari kemudian. Ini sudah terlanjur tidak dilakukan.

Kalau sekarang dilakukan perubahan, yang hanya memperhatikan kepentingan sesaat, misalnya mau mengganti manajemen, saya takut akan tercecer lagi hal lain yang nanti berpotensi menimbulkan penyakit baru lagi. Apakah nanti akan dilakukan suatu seri amandemen UUBI? Mudah-mudahan jangan, karena baik independensi maupun sasaran menciptakan kestabilan tidak akan terjacapi, kita terus-menerus di dalam suasana ketidak pastian. Kapan BI bisa kerja, mengendalikan nilai rupiah?

IV

Dalam tulisan saya di majalah ini sebelumnya, saya menyebutkan bahwa selain independen, efektifitas operasi bank sentral sebagai penguasa moneter memerlukan sikap netral. Kepentingan yang ada dari manajemen bank sentral tidak boleh lain kecuali mengusahakan keberhasilan pelaksanaan tugas dan tanggung jawabnya, untuk kepentingan nasional. BI sebagai bank sentral harus netral dari kepentingan lain, kelompok atau glongan, termasuk kepentingan partai.

Salah satu usulan yang siajukan dalam amandemen UUBI sekarang adalah mengenai diperbolehkannya anggota maupun pengurus partai untuk menduduki jabatan Gubernur atau Deputy Gubernur BI. Ini berarti menghapus ketentuan pasal 47 ayat c UUBI. Mudah-mudahan ada pembahasan yang mendalam mengenai pro dan kontra dari ketentuan ini, sehingga keputusan yang diambil tidak membuka masalah atau potensi masalah baru.

Dari tuntutan kenetralan bank sentral, saya kira membuka kemungkinan masuknya tokoh partai juga mengundang kemungkinan timbulnya masalah baru, yang tidak perlu. Saya masih dapat melihat bahwa orang yang menjadi anggota biasa suatu partai tidak dilarang untuk menduduki posisi manajemen BI. Akan tetapi memperbolehkan pengurus atau tokoh partai masuk, menurut saya kurang bijaksana. Mengapa mencari penyakit kalau dapat dilakukan tindakan preventif? Mengenai profesi dan integritas orang partai, saya tidak akan melakukan pernilaian secara apriori, tentu yang dicalonkan orang yang mempunyai kapabilitas untuk itu. Akan tetapi saya sulit dapat membayangkan seorang pengurus partai di Indonesia mampu menghindarkan diri dari tekanan partainya, dan bersikap netral dalam kegiatannya sebagai Gubernur atau Deputi. Tentu jawabannya, tergantung dari orangnya, dan partainya. Itu benar. Akan tetapi sebagai tindakan preventif, menurut pendapat saya seorang pengurus atau tokoh partai lebih baik tidak dibebani tugas dan tanggung jawab pada manajemen bank sentral.

Ada yang mengatakan bahwa di A.S. hal ini juga dibolehkan, Greenspan juga orang partai, partai Republik. Hal ini benar. Sebelum menjadi Ketua Fedres tahun 1987, Greenspan juga pernah menjadi Ketua Dewan Penasehat Ekonomi Presiden Ford tahun 1974-1978. Tetapi orang ini memang diakui sangat hebat, dapat menunjukkan independensinya dari banyak tekanan, baik dari Presiden yang berasal dari partainya maupun dari partai yang berbeda dengan partainya.

Sikap tersebut ditunjukkan pada tahun 1992, dengan tidak terlalu cepat menurunkan suku bunga, karena keyakinannya untuk mengusahakan soft landing ekonomi A.S. yang memanas waktu itu. Tindakannya menunda penurunan bunga memang bikin dia 'dimusuhi' Presiden George Bush yang waktu itu sedang berkampanye untuk dapat terpilih kembali, setelah dianggap berhasil dalam perang teluk yang dikenal sebagai Desert Storm. Padahal setahun sebelumnya Greenspan dicalonkan untuk kedua kalinya menjadi Ketua Fedres oleh Presiden Bush. Presiden George Bush menunjukkan kekesalannya, setelah tidak terpilih lagi, dengan mengatakan " saya yang mengakat dia, tetapi dia mengecewakan saya" Hal yang serupa dilakukan lagi tahun 1994, pada waktu Greenspan menaikkan suku bunga, meskipun dikeluhkan oleh Presiden Clinton yang ingin agar suku bunga jangan dinaikkan mengingat dampaknya akan dirasakan tahun 1996, pada waktu Clinton harus kampanye untuk pemilihan kedua kalinya. Ternyata Greenspan 'selamat', bahkan dua kali diangkat lagi, tahun 1997 dan tahun 2000, oleh Presiden Clinton, yang berasal dari partai Demokrat.

Masalahnya, tidak semua penguasa moneter sehebat Greenspan. Bahkan di A.S. sendiri. guru dan mentornya, Prof Arthur F. Burns, yang menjadi Ketua Fedres dari tahun 1970-78, diberitakan melakukan kebijakan yang meladeni pemerintah waktu itu (jaman Presiden Nixon), apalagi penggantinya, William Miller yang menjadi Ketua Fedres hanya 18 bulan. Kehebatan yang berhasil ini juga yang menempatkan Alan Greenspan menjadi satu-satunya Gubernur bank sentral yang diperlakukan bagaikan seorang selibriti yang dikultuskan (Bob Woodward, Maestro: Greenspan's Fed and the American Boom, buku baru tentang penguasa moneter yang luar biasa ini, diterbitkan oleh Simon Schuster, New York, 2000).

Saya melihat bahwa independensi bank sentral sangat penting guna efektifitas penyelenggaraan kebijakan moneter untuk menciptakan dan mempertahankan kestabilan nilai uang. Akan tetapi hal ini hanya terlaksana kalau bank sentral dalam perilakunya juga netral dari segala kepentingan kelompok atau golongan. Sebagai orang yang percaya pada bekerjanya mekanisme pasar, asal dipenuhi berbagai persyaratannya, saya percaya, seperti ajaran Ekonomi Klasik mengatakan bahwa uang itu netral, tidak berpihak. Karena itu, penguasa moneter yang bertugas dan bertanggung jawab menciptakan dan memelihara kestabilan nilai uang, juga perlu bersikap netral dari berbagai kepentingan, kecuali kepentingan nasional.

V

Ada suatu catatan kecil yang ingin saya ungkapkan di sini. Sering dikatakan di media, bahwa DPR melakukan fit and proper test terhadap calon Gubernur dan Deputi Gubernur BI. "Fit and proper test' merupakan istilah teknik yang dipergunakan untuk suatu pernilain oleh otoritas pengawasan bank, bahwa mereka yang mengurus dan memiliki bank itu harus memenuhi kriteria tertentu, pada dasarnya berbagai persyaratan yang berkaitan dengan kemampuan profesionalisme dan yang berhubungan dengan integritas untuk good governance.

Saya berpendapat bahwa seorang yang oleh Presiden diajukan sebagai calon agar dipertimbangkan oleh DPR untuk menjadi Gubernur BI atau Deputi Gubernur Senior, harus sudah memenuhi fit and proper test dalam artian teknis tersebut. Demikian pula halnya, dalam UUBI yang berlaku kalau seseorang diajukan Gubernur BI untuk dipertimbangkan menjadi Deputi Gubernur. Adalah tanggung jawab Presiden dan Gubernur bahwa mereka mengusulkan orang yang memenuhi persyaratan profesionalisme dan integritas yang telah ditentukan oleh otoritas pengawasan bank (BI dalam hal ini).

Jadi apa yang dilakukan para anggota DPR? Dengan tanpa mengurangi rasa hormat saya kepada para anggota DPR, menurut saya bukan tugas DPR untuk menentukan fit and proper-nya seseorang menjadi penguasa moneter. Yang dilakukan oleh DPR adalah melihat dengan segala pertimbangan mereka, sosial, moral, politik, untuk memberikan persetujuan atau konformasi pencalonan Presiden/Gubernur BI, atau menolak calon yang diajukan. Ini bunyi dari pasal 41 ayat (1) dan (2). Jadi mungkin saja ada pertimbangan-pertimbangan lain, yang dilihat para anggota DPR sehingga persetujuan tidak diberikan terhadap seorang calon yang diusulkan Presiden atau Gubernur BI. Kemudian diajukan lagi calon baru, sampai terpilih calon yang disetujui atau diberikan konformasi DRP, untuk diangkat menjadi Gubernur atau Deputi.

Cambridge, 12 Desember, 2000.