MENGEFEKTIFKAN KEMANDIRIAN BI

Oleh : J. Soedradjad Djiwandono
Gurubesar tetap Ilmu Ekonomi, Universitas Indonesia



(Cambridge, MA, 16 Agustus 2000)

Keputusan yang melegakan

Setelah ketentuan mengenai kemandirian Bank Indonesia (BI) dimasukkan ke dalam UUD, maka lengkaplah dasar hukum yang menetapkan lembaga ini menjadi bank sentral yang independen atau mandiri. Ini berarti bahwa di dalam menjalankan tugasnya BI tidak boleh dicampur tangani oleh Pemerintah dan lembaga manapun. Berbagai pertanyaan menjadi reelevan di sini; apakah arti dan implikasi dari ketetapan ini? Apakah sebenarnya tugas dan kewenangannya? Bagaimana hubungannya dengan Pemerintah dan lembaga-lembaga lain? Apakah kebijakan moneter akan menjadi lebih baik setelah perubahan ini? Akhirnya, kalau sekarang belum, bagaimana membuat BI menjadi lebih efektif dalam melaksanakan tugas dan fungsi serta kewenangannya?

Perlu Penyempurnaan

Beberapa waktu yang lalu, saya menulis mengenai berbagai permasalahan yang berkaitan dengan independensi BI dengan membaca ketentuan perundangan yang mengaturnya, UU nomor 23 Tahun 1999 Tentang Bank Indonesia (UU BI). Tulisan tersebut menanyakan berbagai permasalahan ekonomi moneter yang berkaitan dengan tugas dan fungsi bank sentral, intervensi Pemerintah, dan pencalonan Gubernur serta Deputy Gubernur yang nampaknya kurang baik dirumuskan dalam UU BI, sehingga membuka peluang perbedaan penafsiran dan karena itu dapat mengganggu pelaksanaan tugas dan fungsi BI. Dalam rangka memperkuat pelaksanaan kemandirian BI penyempurnaan tersebut saya rasa masih diperlukan.

UUBI menentukan bahwa tujuan BI menciptakan dan memelihara kestabilan nilai rupiah (pasal 7). Kestabilan ini dalam kaitannya dengan laju inflasi dan nilai tukar. BI menentukan sendiri sasaran laju inflasi, yang dapat berbeda dengan asumsi Pemerintah dalam menyusun anggaran. Dalam hal kestabilan nilia tukar, UU nomor 24 Tentang Lalu Lintas Devisa dan Sistim Nilai tukar, a.l. disebutkan bahwa sistim nilai tukar ditentukan Pemerintah, dengan memperhatikan usulan BI. Saya melihat bahwa kedua hal ini perlu disejajarkan. Artinya adalah bahwa penentuan sasaran inflasi, seperti hanya penentuan sistim nilai tukar, ditentukan atau dikonsultasikan dengan Pemerintah. Kemandirian BI adalah dalam hal menentukan sarana dan teknik bagaimana mencapai sasaran tersebut. Dalam teori mengenai bank sentral, apa yang saya usulkan ini artinya kemandirin itu ada dalam penentuan sarananya (instrument independence), bukan menentukan sasarannya (goal independence). Mengapa, untuk menghindarkan sasaran yang berbeda antara BI dan Pemerintah yang dapat menimbulkan ketidak pastian bagi pasar. Juga untuk menghindarkan kemungkinan saling menyalahkan kalau sasaran tidak tercapai.

Mengenai intervensi dari Pemerintah dan lembaga-lembaga lain, saya kira rumusan yang ada sudah bagus bahwa hal ini berkaitan dengan pelaksanaan tugas BI, yaitu dalam menciptakan dan memelihara kestabilan moneter, menyelenggarakan sistim pembayaran nasional. Sebelum dibentuknya lembaga independen yang merupakan otoritas pengawasan bank, juga dalam pelaksanaanpengawasan bank. Hal ini harus dihormati oleh semua pihak. Pemerintah tentu boleh menanyakan atau mengritik BI kalau pencapaian sasaran inflasi tidak tercapai, atau terjadi gejolak nilai tukar rupiah, tetapi harus menghormati penjelasan secara objektif yang disampaikan BI. Dalam hal ini tidak dibenarkan tindakan Pemerintah untuk misalnya memerintahkan bank-bank milik negara melakukan intervensi untuk memperkuat rupiah. Itu suatu intervensi pelaksanaan tugas BI. Sebaliknya BI tidak boleh setiap menghadapi pertanyaan atau kritik yang objektif langsung menuduh ada intervensi, ada pelanggaraan independensi bank sentral.

Mengenai pengusulan Gubernur, Deputy Gubernur Senior dan Deputy Guberbnur lainnya. Saya melihat bahwa pejabat-pejabat tersebut semuanya merupakan perumus dan penentu kebijakan BI. Bank sentral sebaiknya dikelola seperti suatu bank, oleh suatu dewan yang bekerja dan bertanggung jawab secara kolektif. Dalam hal ini Dewan Gubernur. Saya berpendapat bahwa adalah hak Pemerintah (Presiden) untuk memilih orang yang dicalonkan menjadi Gubernur atau Deputy Gubernur. Kemudian, DPR membuat pernilaian untuk konformasinya. Kalau DPR menyetujuinya, maka pejabat yang bersangkutan akan diangkat atau dikukuhkan seperti yang sekarang terjadi. Menurut pendapat saya, membedakan pencalonan Gubernur dan Deputy Gubernur Senior dari Deputy-deputy yang lain, seperti diatur UUBI sekarang, dapat menimbulkan perbedaan kelas Deputy Gubernur, yang tidak perlu. Saya juga melihat implikasi negatif yang timbul dari cara yang sekarang dianut, yaitu pencalonan minimal 3 dan maksimal 5 orang untuk posisi-posisi tersebut, untuk diajukan ke pada DPR mana yang akan dipilih. Saya melihat bahwa pencalonan tunggal oleh Presiden untuk masing-masing posisi tersebut lebih menumbuhkan akuntabilitas bagi semua, yang mencalonkan maupun yang menyetujui (konformasi). Ini juga menghilangkan kemungkinan para calon melakukan persaingan yang tidak sehat antar sesama calon. Calon yang diajukan satu orang, kalau DPR tidak menyetujui, maka diajukan calon lain, sampai calon yang diajukan disetujui DPR.

Lebih lanjut

Independensi bank sentral bukan hanya permasalahan peraturan perundangan, betapapun pentingnya arti landasan hukum tersebut. Independensi dari bank sentral harus datang dari pihak-pihak di luar BI, pemerintah dan lembaga-lembaga lain, pasar dan masyarakat luas yang menaruh kepercayaan terhadap sepak terjang dan perilaku lembaga tersebut. Ini akan datang dari profesionalisme dan integritas dari lembaga tersebut yang harus tercermin dari semua pejabatnya, dari Gubernur dan seluruh pimpinan sampai ke pejabat yang paling rendah. Hal ini tidak akan datang sendiri, tetapi harus diusahakan oleh jajaran BI. Dengan cara ini, ketentuan perundangan yang memberi status kemandirian BI akan dilengkapi dengan kenyataan obektif. Hanya dengan ini maksud pemberian status independen kepada BI mencapai sasarannya.

Kiranya perlu diingat bahwa, dari maksud dikeluarkannya landasan hukum, ketentuan mengenai independensi bank sentral dan larangan intervensi oleh Pemerintah dan lembaga lain disusun secara jelas, bukan untuk memisah-misahkan lembaga-lembaga tersebut sampai menimbulkan kesan, mereka berasal dari sistim negara yang berbeda. Kejelasan ketentuan ini bermaksud untuk menentukan pertanggung jawaban atau akuntabilitas masing-masing sektor atau bidang, yang penting diketahui pada waktu timbul masalah. Penegasan status independensi bank sentral dan larangan intervensi oleh siapapun juga bukan dimaksud untuk saling melempar tanggung jawab, saling menyalahkan, pada waktu timbul masalah, atau saling berebut mendaku keberhasilan yang dicapai, meskipun ini manusiawi.

Dari teori ekonomi juga dapat ditarik pelajaran bahwa adanya sektor moneter dan sektor riil tidak berarti bahwa masing-masing terpisah dan jalan sendiri-sendiri. Sektor moneter dan sektor riil itu terkait secara fungsional, mengikuti suatu aturan atau tatanan tertentu, bahkan seandainya tidak dikukuhkan dengan perturan perundangan. Sasaran kegiatan dan kebijakan ekonomi adalah mencapai dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat yang mengandung aspek moneter maupun riil. Kesejahteraan biasanya digambarkan dengan besaran-besaran riil, seperti pertumbuhan produk domestik bruto (PDB), akan tetapi ukuran yang digunakan adalah satuan moneter, dalam nilai rupiah atau dollar AS. Sektor moneter dalam sistim ini berfungsi memberikan dukungan atau menfasilitasi bekerjanya sektor riil agar sektor ini berjalan secara optimal. Bahkan para monetaris, yang melihat bekerjanya ekonomi nasional dari perkembangan variabel moneter, tidak berarti mereka tidak percaya ke pada sektor riil. Akan tetapi pendekatan moneter menggunakan konsep keseimbangan umum, dan melihat bahwa apa yang terjadi pada sektor moneter itu merupakan bayangan cermin (mirror image) perkembangan sektor riil. Ibarat orang yang bercermin, dia dapat melihat dirinya, akan tetapi dengan gambar yang terbalik, yang kiri jadi kanan, dan sebaliknya. Kalau ada inflasi, orang melihat apa yang terjadi pada sektor riil dan mengatakan 'ada permintaan akan barang yang berlebih (excess demand for goods)'. Orang moneter melihat phenomenon yang sama dengan mengatakan 'ada penawaran uang beredar yang berlebih (excess supply of money)'.

Ketentuan UUBI juga menunjukkan bahwa pemberian independensi ini bukan dimaksudkan agar BI menjadi lembaga yang seolah-olah tidak ada hubungannya dengan Pemerintah, atau pengelola kebijakan sektor riil. Di dalamnya ada ketentuan-ketentuan yang dimaksud agar ada kerjasama antara Pemerintah dan BI secara jelas. Pasal 43 menyebutkan bahwa rapat Dewan Gubernur dapat dihadiri oleh seorang Menteri atau lebihyang mewakili Pemerintah. Sebaliknya pasal 54 menyebutkan bahwa Pemerintah wajib meminta pendapat BI atau mengundang BI dalam sidang kabinet yang membahas masalah ekonomi perbankan dan keuangan yang berkaitan dengan tugas BI atau masalah lain yang termasuk kewenangan BI. Ini jelas dimaksudkan agar terjadi kerjasama yang baik antara Pemerintah dan Bank Indonesia untuk tujuan yang lebih tinggi dan lebih besar dari sasaran masing-masing lembaga, apalagi kepentingan pribadi.