SETELAH TIGA TAHUN PENGAMBANGAN RUPIAH

Oleh : J. Soedradjad Djiwandono
Gurubesar tetap Ilmu Ekonomi, Universitas Indonesia



(Cambridge, MA, 16 Agustus 2000)

Bagian I

Pada tanggal 14 Agustus 2000, genap tiga tahun rupiah diambangkan secara bebas dalam arti formalnya. Keputusan Pemerintah mengambangkan rupiah secara bebas merupakan suatu langkah yang dapat dipandang sebagai kebijakan yang telah lama dipersiapkan. Akan tetapi, keputusan tersebut juga merupakan langkah penyelamatan yang harus dilakukan secara mendadak, karena itu mengagetkan dunia usaha dan masyarakat luas.

Sebagai suatu pendekatan, langkah ini merupakan tahapan terakhir dari suatu kebijakan pengelolaan nilai tukar yang sudah diterapkan sejak kebijakan moneter (devaluasi terakhir) tahun 1983. Sistim tersebut merupakan pengambangan nilai tukar rupiah secara terkendali dengan penetapan kurs intervensi bank sentral, yang sejak tahun 1994 semakin diarahkan untuk lebih bebas mengambang. Langkah menuju pengambangan bebas ini dilaksanakan dengan secara bertahap dilakukan pelebaran rentang kurs intervensi Bank Indonesia (BI) sebanyak 7 kali, dari 0,5% tahun 1994 sampai terakhir menjadi 12 % bulan Juli 1997, atau dalam nilai rupiah dari Rp 10 menjadi Rp 304 untuk setiap USD 1. Ini berarti bahwa setelah pelebaran terakhir, BI menjual valas dengan harga yang Rp 304 lebih mahal dari harga kalau membeli dari perbankan, untuk setiap USD 1. Memang perbedaan tersebut tidak ada artinya dalam ukuran sekarang, tetapi bukan demikian halnya pada medio 1997, apalagi dengan waktu sebelumnya.

Kapan pengambang bebasan rupiah akan dilakukan memang belum sebelumnya diketahui, karena itu tidak pernah diumumkan. Dengan pelebaran batas kurs intervensi secara bertahap, sebenarnya jelas bahwa kendali semakin dikendorkan, menuju ke pada sistim nilai tukar yang bebas mengambang. Sebagai pendekatan atau penalaran, sebenarnya pengambangan bebas ini merupakan kosekuensi dari pengambangan terkendali dengan kendali yang semakin dikendorkan. Meskipun demikian, pada waktu pengambangan bebas rupiah benar-benar dilakukan tiga tahun yang lalu, tindakan tersebut memang merupakan suatu langkah penyelamatan, ada unsur keadaan 'terpaksa'. Perekonomian nasional dihadapkan ke pada gejolak moneter yang berdampak penularan (contagious) di seluruh wilayah Asean, di mana negara-negara tetangga telah mengambangkan mata uang masing-masing sebelumnya (Thailand dan Malaysia) atau bersamaan dengan Indonesia (Pilipina), sedangkan Singapura telah lama melakukan hal ini.

Pengambangan bebas ini sebagai sistim berarti tidak ada kewajiban BI untuk melakukan intervensi di pasar valas, nilai tukar rupiah bebas bergerak. Di sinilah arti penyelamatan timbul, karena dengan cara ini cadangan devisa yang dikelola BI tidak harus digunakan untuk intervensi. Akan tetapi, selama tiga tahun terakhir, Bank Indonesia (BI) dalam waktu-waktu tertentu, masih melakukan penjualan valas di pasar; untuk mengurangi cepatnya depresiasi atau karena tidak ada pihak lain yang mau menjual valas, menghadapi permintaan yang selalu ada. Tindakan ini, karena tidak ada istilah lain, disebutkan sebagai intervensi, yang dalam sistim pengambangan bebas nilai tukar mata uang sebenarnya tidak diperlukan. Mungkin perlu diingat bahwa, meskipun dilakukan intervensi untuk mengurangi drastinya depresiasi, cadangan devisa tidak terhambur begitu saja. Posisi cadangan devisa yang dikelola BI pada waktu menghadirkan IMF akhir Oktober 1997, dihitung dengan ukuran sangat restriktif (cadangan devisa resmi) adalah sekitar USD 19 milyar (atau sekitar USD 25 milyar diukur dengan konsep gross reserves), dari posisi Juli 1997 sekitar USD 21 milyar. Berarti ada penggunaan untuk 'intervensi' sekitar USD 2 milyar selama tiga bulan. Posisi cadangan devisa Thailand maupun Korea Selatan pada waktu masing-masing mendatangkan IMF jauh lebih kecil dari Indonesia. Keputusan pengambangan bebas rupiah telah menyelamatkan cadangan devisa nasional. Akan tetapi keputusan ini sekaligus memberatkan swasta, karena sebelumnya tidak berhati-hati, mengandalkan pinjaman dalam valas tanpa lindung nilai.

Kita bersama telah mengamati perkembangan nilai tukar rupiah turun naik, dengan kecenderungan menurunnya nilai rupiah atau meningkatnya nilai dollar AS (USD). Karena ketidak stabilan nilai rupiah telah lama berjalan, pada waktu rupiah terdepresiasi secara tajam, pembahasan mengenai masalahnya sering dikembalikan ke pada sistim nilai tukar yang diterapkan. Kemudian muncul berbagai usulan penggantian sistim nilai tukar dari sistim bebas mengambang.

Dalam pembahasan ini, kerapkali muncul usulan agar Indonesia kembali kepada sistim nilai tukar tetap atau nilai tukar yang dipatok terhadap USD dengan atau tanpa suatu Dewan Mata Uang, atau yang secara salah kaprah dikenal sebagai Currency Board System (CBS). Beberapa waktu lalu juga ada yang mengusulkan dilakukannya 'dolarisasi', artinya rupiah dibuang saja, kita ganti dengan USD sebagai alat tukar di dalam perekonomian nasional. Pembahasan mengenai sistim nilai tukar merebak lagi, digandengkan dengan beredarnya konsep mengenai amandemen terhadap UUD. Alternatif yang dibahas adalah, memasukkan BI sebagai suatu bank sentral independen ke dalam batang tubuhnya, atau pembentukan suatu otoritas moneter yang bertugas mengedarkan rupiah. Dalam pembahasan, konsep terakhir ini dilihat sebagai langkah ke arah pembentukan CBS, artinya merubah sistim nilai tukar yang sekarang menjadi sistim yang mematok nilai tukar rupiah terhadap USD secara tetap, dengan membentuk Dewan Mata Uang sebagai pelaksananya.

Bagian II

Pemberitaan di media mengisyaratkan bahwa pembahasan di MPR lebih cenderung untuk tidak membentuk lembaga baru yang bentuknya juga belum pasti tersebut. Ini menunjukkan bahwa para wakil rakyat cenderung untuk menerima BI sebagai bank sentral yang independen. Selain merasakan betapa sulitnya bekerja di dalam BI yang tidak mempunyai independensi secara formal maupun material, saya meyakini betapa pentingnya arti independensi bank sentral dalam pengelolaan kebijakan moneter untuk suatu perekonomian. Akan tetapi, independensi bank sentral tidak terwujud hanya dengan ketentuan perundangan, bahkan kalau secara tegas disebutkan dalam konstitusi. Saya berpendapat bahwa bagaimanapun pentingnya arti peraturan perundangan, independensi bank sentral yang diperlukan dalam pengelolaan moneter adalah bahwa lembaga ini secara de facto merupakan lembaga yang dipercaya oleh pemerintah dan lembaga lain, oleh pasar dan masyarakat luas, sebagai lembaga yang berwibawa, dapat diandalkan melaksanakan tugas dan fungsinya secara efektif dan bertanggung jawab. Ketentuan perundangan, hanya memberi cap atau status saja. Akan tetapi, agar semua pihak menerima status tersebut di dalam pelaksanaannya, ketentuan perundangan tidak mencukupi. Lembaga itu sendiri yang harus membuktikan bahwa dirinya pantas memperoleh status tersebut. Ini merupakan tantangan yang harus dijawab lembaga ini, oleh seluruh jajarannya. Untuk itu dituntut adanya profesionalisme yang tinggi dan integritas yang tidak ada yang mempertanyakan. Tuntutan ini berlaku, baik bagi Gubernur dan seluruh deputynya, maupun seluruh jajarannya sampai tingkat yang paling rendah. Pengakuan pasar dan masyarakat tidak dapat diperoleh dari pernyataan, sehebat apapun pernyataan tersebut dipajang di media cetak oleh manajemen BI. Kalau pernyataan manajemen BI diterima anggota DPR, diterima masyarakat, itu baru langkah permulaan yang bagus. Akan tetapi semuanya masih harus dibuktikan di dalam sepak terjangnya. Persepsi itu penting, tetapi bukan segalanya. You have to earn it!

Bagian III

Mengenai sistin nilai tukar yang diterapkan, suatu studi dari sejumlah staf IMF yang beredar baru-baru ini cukup bagus untuk mengakui kompleksnya penentuan sistim yang mana yang sebaiknya diterapkan dalam perekonomian suatu negara. Konklusi dari studi, Exchange Rate Regimes in an Increasingly Integrated World Economy (IMF, April 2000), menyebutkan bahwa, dalam konteks ekonomi global dewasa ini -- semakin terintegrasinya ekonomi nasional ke dalam ekonomi dunia dan tingginya mobilitas kapital -- tidak ada satu sistim nilai tukar yang tepat untuk semua negara. Meskipun kebanyakan negara anggota IMF telah menerapkan, atau dalam proses menuju, sistim nilai tukar yang mengambang, akan tetapi perkembangan kurs masih merupakan perhatian kebijakan pemerintah masing-masing dan intervensi sering masih merupakan jalan yang tepat untuk ditempuh. Dalam keadaan ini diakui bahwa sistim yang tepat untuk suatu perekonomian bergantung ke pada kebijakan pemerintah, terutama moneter dan fiskal, yang dilaksanakan secara konsisten dengan sistim nilai tukar yang diterapkan. Saya ingin menambahkan, kelembagaan yang juga mendukungnya, hukum, pemerintahan, sosial dan politik.

Posisi tersebut merupakan suatu kemajuan bagi IMF yang bersedia mengakui bahwa ada alternatif yang tersedia dalam nilai tukar yang dapat diterapkan bagi negara-negara anggota. Sikap IMF terhadap Indonesia juga menyiratkan hal ini. Pada waktu sistim yang diterapkan merupakan sistim mengambang terkendali dengan langkah pelebaran batas rentang kurs intervensi, IMF memuji Indonesia. Pada waktu dilakukan pengambangan bebas rupiah, Managing Director Camdessus, langsung menyambut baik langkah tersebut. Akan tetapi, IMF juga melihat sistim yang diterapkan di Hong Kong, pematokan secara tetap ke pada USD dengan CBS, sebagai suatu sistim yang bagus, dan mendukung pada waktu Bulgaria tahun 1997 menerapkan sistim ini. Dalam pada itu, dengan tidak gagalnya Malaysia melakukan kontrol devisa, tindakan ini tidak diharamkan lagi. Jadi IMF cukup realistis, mengurangi kekakuan sikapnya, menghadapi perkembangan pengelolaan nilai tukar yang semakin rumit sejak timbulnya krisis Asia.

Dari segi kepentingan masyarakat dan sebagian besar pelaku pasar, masalah yang dirasakan adalah ketidak stabilan dari nilai tukar dan ketidak pastian usaha secara umumnya, yang menimal mempersulit, kalau tidak mematikan, kegiatan usaha mereka.

Kepastian nilai tukar yang diinginkan masyarakat dapat dihasilkan dengan menerapkan sistim nilai tukar tetap (fixed exchange system) atau dengan mematok nilai tukar dengan mata uang kuat secara tetap (pegged exchange system). Yang pertama dapat dihasilkan dengan menerapkan nilai tukar tetap a la sistim Bretton Woods, sedangkan yang kedua dapat dicapai dengan atau tanpa menggunakan CBS. Sistim dengan mematok nilai tukar mata uang dengan mata uang kuat, misalnya USD, yang ekstrim adalah dolarisasi, di mana mata uang nasional diganti dengan USD. Bahkan sistim mengambang terkendalipun, kalau didukung dengan kebijakan yang konsistend dan kelembagaan yang memadai, tetap merupakan alternatif yang terbuka.

Dalam sistim nilai tukar tetap a la IMF sebelum dianutnya sistim nilai tukar mata uang mengambang tahun 1973, disediakan mekanisme penyesuaian dalam keadaan memaksa, melalui tindakan devaluasi. IMF menyediakan fasilitas untuk membantu anggota yang mengalami masalah ketidak seimbangan neraca pembayaran dengan pinjaman siaga, dikenal sebagai stand-by arrangement(SBA) atau Extended Arrangement (EA). Sistim ini berlaku bagus dari sejak selesainya Perang Dunia II. Akan tetapi sistim ini mulai tidak efektif semenjak ekonomi A.S. mengalami masalah defisit kembar tahun 1960-an, diikuti dengan ditinggalkannya janji A.S. mendukung sistim ini dengan cadangan emasnya. Kaitan dollar dengan cadangan emasnya dilepas, dan USD mengalami de facto devaluasi awal 1970-an. Pada tahun 1973, sistim ini secara resmi diganti dengan sistim nilai tukar mengambang, yang berjalan baik. Dengan semakin terintegrasinya kebanyakan perekonomian negara-negara anggota IMF dalam proses globalisasi, kebanyakan negara menerapkan sistim nilai tukar mengambang. Akan tetapi dengan meningkatnya globalisasi keuangan, dimana aliran kapital sangat bebas dan meningkat sangat cepat sejak 1990-an, maka konsekuensi sistim ini mulai berat dirasakan banyak negara, dan krisis Asia timbul. Sejak waktu itu, aspek negatif sistim nilai tukar mengambang, liberalisasi aliran modal dan besarnya pinjaman korporasi banyak dikemukakan. Pembahasan mengenai masalah ini kemudian menjadi bagian dari apa yang dikenal sebagai penyempurnaan International Financial Architecture sejak beberapa tahun terakhir.

Sistim yang dikenal sebagai CBS adalah pematokan secara tetap nilai mata uang nasional terhadap mata uang kuat, misalnya USD, tanpa disertai kemungkinan negara yang bersangkutan melakukan penyesuaian melalui devaluasi a la sistim Bretton Woods. Perubahan nilai tukar tidak dimungkinkan. Penyesuaian yang terjadi terhadap ketidak seimbangan yang timbul hanya dapat terjadi lewat mekanisme pasar, melalui naik tuurunnya suku bunga atau naik turunnya tingkat kesempatan kerja. Jumlah uang beredar hanya dapat berubah dengan naik turunnya cadangan devisa yang mendukung jumlah uang beredar dengan nilai yang dipatok oleh Dewan Mata Uang.

Bagian IV

Seperti dikemukakan secara tepat oleh studi IMF, setiap sistim menuntut dukungan seperangkat kebijakan yang mendukungnya secara konsisten. Selanjutnya sistim tersebut juga harus didukung dengan kelembagaan, termasuk kelembagaan hukum yang menjaga agar mekanisme pasar bisa berjalan secara baik, tanpa ada yang melanggar, oleh swasta maupun Pemerintah. Pada waktu beberapa waktu lalu harian Asia Wallstreet Journal (ASWJ) menurunkan editorial yang mengusulkan kembali agar Indonesia menerapkan CSB, saya menulis surat ke pada editor harian tersebut (ASWJ, 26/5/2000) untuk menunjukkan mengapa saya menentang penerapan CBS. Selain cadangan devisa yang belum memadai untuk mendukung jumlah uang beredar, berbagai persyaratan lain juga tidak terpenuhi. Kelembagaan hukum dan disiplin Pemerintah untuk tidak melakukan intervensi terhadap bekerjanya CBS atau bekerjanya mekanisme pasar, tidak dimiliki Indonesia. Sistim ini dalam metafor penerbangan, ibarat terbang dengan 'auto pilot' atau terbang dengan instrumen. Saya melihat bahwa berbagai pemerintahan yang telah kita miliki, dalam hal melakukan intervensi, semuanya serupa, meskipun berbeda dalam intensitas dan caranya. Pemerintah lama maupun baru masih senang melakukan intervensi di dalam pengelolaan moneter, apapun motivasinya. Karena itu persyaratan yang sangat penting, adanya disiplin otoritas yang menjalankan dan Pemerintah yang tidak campur tangan dan membiarkan pasar membuat koreksi terhadap perubahan yang terjadi belum kita miliki. Hal ini memberi jaminan akan tidak efektifnya sistim nilai tukar tetap dengan CSB di Indonesia. Ini terlepas dari didukung atau tidaknya penerapan sistim ini oleh IMF. Selain itu, kelemahan perbankan yang masih memerlukan restrukturisasi juga akan menghalangi keberhasilan sistim ini. Apalagi, dalam keadaan yang tidak menentu, berbagai langkah diskresi Pemerintah untuk mengoreksi berbagai kepincangan yang ada, asal dilaksanakan dengan tepat dan benar, masih diperlukan. Hal ini tidak dimungkinkan di dalam sistim yang menggunakan Dewan Mata Uang.

Mereka yang terus-menerus mengatakan sistim ini berhasil digunakan di berbagai tempat, Lituania, Bulgaria, Estonia, Mauritius, Falkland Island, maupun Argentina dan Hong Kong, mudah-mudahan sadar betapa bedanya sistim, perangkat kelembagaan dan kebijakan yang dilakukan negara-negara tersebut dengan Indonesia. Di pihak lain, mereka yang mendukung bank sentral yang independen, perlu pula menyadari masih banyaknya pekerjaan rumah yang harus digarap untuk membuat BI yang berstatus independen ini benar-benar pantas menyandang predikat ini sehingga tidak hanya de jure, akan tetapi juga de facto dapat menjalankan tugas dan fungsinya secara optimal.