MEMBANGUN KEMBALI EKONOMI INDONESIA DENGAN PARADIGMA BARU

Oleh : J. Soedradjad Djiwandono
Gurubesar tetap Ilmu Ekonomi, Universitas Indonesia



(Cambridge, 27 Juni, 2000)

PENDAHULUAN

Sampai terbentuknya Pemerintahan baru dibawah Presiden Abdulrachman Wahid, saya percaya bahwa masalah utama bagi Indonesia untuk dapat kembali menjalankan pembangunan nasional adalah adanya suatu titik balik atau turning point untuk menghentikan proses deteriorasi pada hampir semua aspek kehidupan kita sejak terjadinya krisis. Titik balik tersebut harus datang dari perbaikan kehidupan politik yang terbebas dari pemerintahan yang otoriter dalam kestabilan yang semu menjadi sistim yang lebih terbuka dan demokratis. Karena hanya kondisi ini yang dapat menjajikan lingkungan yang dapat mendukung proses pemulihan dan pembangunan kembali dengan partisipasi semua unsur masyarakat dalam jangka waktu panjang. Akan tetapi setelah titik balik itu timbul dari kehidupan politik yang lebih baik, ternyata masih ada persyaratan lain lagi yang harus dipenuhi sebelum pemulihan ekonomi dapat berlangsung. Pemulihan ekonomi tidak merupakan sesuatu yang otomatis terjadi setelah adanya suasana yang kondusif itu. Pemulihan ekonomi itu sendiri harus diusahakan dengan commitment yang penuh dan kerja keras dari Pemerintah, dunia usaha dan masyarakat luas.

Semula pertanyaan yang menganggu dari segi analisis adalah, mengapa Indonesia yang sebelum krisis mempunyai posisi yang lebih baik dari berbagai negara lain di Asia dan yang pada permulaan krisis menjalankan langkah-langkah penanganan masalah secara lebih baik, akhirnya menjadi kasus yang paling buruk dari krisis Asia? Setelah titik balik terjadi dengan adanya kehidupan politik yang lebih baik terselenggara, mengapa proses pemulihan ini juga lebih lambat datangnya? Pertanyaannya menjadi, mengapa Indonesia mengalami krisis yang lebih dalam dan lebih panjang dari negara-negara lain dan mengapa proses pemulihan sangat lambat datangnya?

Kinerja ekonomi Thailand dan Korea yang bagus akhir-akhir ini bahkan telah menumbuhkan kekhawatiran bahwa orang akan lupa belajar dari krisis yang telah berlalu. Kedua negara tersebut, seperti Indonesia, juga meminta bantuan IMF, Thailand melakukannya dua bulan sebelum dan Korea dua bulan setelah Indonesia. Tetapi kalau kondisi Indonesia dewasa ini masih sensitif terhadap lancar tidaknya penarikan dana pinjaman IMF atau berhasil tidaknya perundingan Paris Club, perekonomian dari kedua negara tersebut berada dalam posisi yang jauh berbeda. Korea diberitakan telah membayar kembali pinjaman dan Thailand tidak akan memanfaatkan sisa pinjaman yang belum ditariknya. Semua ini akan mempengaruhi pernilaian pasar yang kemudian dapat menyebabkan semakin tertinggalnya posisi Indonesia dalam pemulihan ekonomi sebagai langkah awal untuk kembali membangun.

Dengan melihat pada berbagai studi yang telah dan sedang berjalan mengenai krisis dan penanganan yang dilakukan terhadapnya di berbagai negara di Asia , dan dengan mempelajari krisis yang terjadi di Indonesia kita dapat belajar untuk mengusahakan terjadinya pemulihan ekonomi menuju pembangunan yang berkesinambungan (sustainable). Tulisan ini membahas secara garis besar strategi dan proses yang harus dilalui untuk memanfaatkan titik balik yang telah menghentikan proses deteriorasi selama ini sebagai langkah awal dari kegiatan pembangunan nasional yang lebih bertanggung jawab.

KRISIS YANG BERKEPANJANGAN

Setelah hampir tiga tahun berjalan dan banyak dilakukan pembahasan, kesamaan pendapat mengenai sebab timbulnya krisis di Asia, kebijaksanaan yang dilakukan serta reaksi pasar yang terjadi lebih menampak. Perbedaan pendapat mengenai bagaimana terjadinya krisis yang masih ada lebih disebabkan oleh adanya perbedaan sudut pandang yang nampaknya memang tidak bisa dipertemukan. Perbedaan tersebut akhirnya bersumber pada keyakinan yang dipegang, sebagaimana berbagai aliran dalam teori ekonomi mempunyai analisis dan konklusi yang berbeda mengenai berbagai hal karena perbedaan sudut pandang. Suatu contoh yang klasik adalah aliran Ekonomi Klasik yang yakin pada bekerjanya mekanisme pasar, karena itu berpendapat bahwa segala bentuk campur tangan terhadap pasar itu harus dihindarkan. Sebaliknya aliran Keynesian dengan berbagai versinya, percaya bahwa pasar itu pada dasarnya tidak stabil, karena itu mereka berpendapat bahwa Pemerintah sebaiknya melakukan intervensi di pasar untuk melakukan koreksi.

Analisis mengenai krisis Asia dapat dibedakan dalam dua kelompok. Pertama, yang percaya bahwa krisis itu disebabkan oleh unsur eksternal, yaitu perubahan sentimen pasar uang secara cepat yang menimbulkan panik finansial. Panik finansial ini dengan proses penularan (contagion) menjadi krisis. Kedua, yang berpendapat bahwa krisis timbul karena adanya kelemahan struktural di dalam perekonomian nasional, dalam sistim keuangan atau perbankan dan praktek kapitalisme kroni atau kapitalisme ersatz.

Krisis di Indonesia merupakan kombinasi dari adanya gejolak eksternal melalui dampak penularan pada pasar finansial dengan ekonomi nasional yang mengandung berbagai kelemahan struktural pada sektor keuangan dan sektor riilnya. Dalam perkembangannya krisis ekonomi menjalar ke krisis sosial-politik karena kelemahan pada sistim sosial-politik Indonesia.

Proses terjadinya krisis dimulai dengan gejolak yang berdampak penularan pada pasar uang yang dihadapi Pemerintah dengan mengandalkan kebijaksan moneter yang berlaku saat itu, yaitu pengambangan mata uang secara terkendali dengan penetapan batas rentang jual dan beli valuta asing oleh Bank Indonesia (BI) dengan depresiasi merayap setiap tahunnya. Dalam skim ini gejolak yang timbul pada pasar valuta dihadapi dengan pelebaran rentang jual-beli dan intervensi di pasar valuta asing (valas) pada waktu diperlukan, yaitu setiap kali kurs di pasar valas melampaui batas yang ditentukan.

Pada waktu dirasakan bahwa tindakan yang bagi Indonesia telah menjadi konvensional tersebut tidak mempan menahan depresiasi Rupiah, maka ditempuh langkah yang lebih drastis, yaitu mengambang bebaskan Rupiah. Baik setelah pelebaran rentang kurs intervensi ( 11 Juli 1997) maupun setelah pengambang bebasan Rupiah (14 Agustus 1997), pada waktu terjadi tekanan terlalu besar pada pasar valas BI melakukan intervensi dengan menjual dollar, baik pada pasar forward maupun spot. Tindakan ini didukung dengan pengetatan moneter melalui peningkatan suku bunga, pengetatan anggaran maupun tindakan administratif.

Akan tetapi, sebagai dampak sampingan dari kebijakan moneter yang menyertasi langkah intervensi pasar, suku bunga yang meningkat telah memberatkan bank-bank yang kurang sehat, bahkan pada putaran selanjutnya bank yang sehatpun menderita dari penciutan likuiditas perekonomian. Dalam proses ini, gejolak yang melanda pasar uang dengan dampak penularan ini pada akhirnya mengungkap kelemahan industri perbankan nasional yang masih dalam proses pembenahan. Sektor perbankan Indonesia yang memang lemah tersebut kemudian mengalami distress, yang secara cepat berubah menjadi krisis, karena turunnya kepercayaan masyarakat yang disertai tindakan menarik dana perbankan secara bersama dan besar-besaran. Masalahnya menjadi sistemik, menyangkut banyak bank, bahkan sistim perbankan. Pemilik dana melakukan tindakan penyelamatan dana mereka dengan memindahkannya pada bank yang dalam persepsi mereka aman. Ini dikenal dengan istilah 'flight to safety'.

Setelah perbankan mengalami krisis, secara cepat kemudian masalahnya menjalar ke sektor riil dalam perekonomian, karena kredit kepada nasabah, termasuk untuk perusahaan-perusahaan, banyak yang dihentikan atau suku bunganya ditingkatkan sangat tinggi. Dan akhirnya terjadi krisis ekonomi dimana produksi dan perdagangan terganggu diikuti dengan banyaknya perusahaan mengalami kebangkrutan. Kalau dari gejolak pasar uang timbul krisis perbankan karena lemahnya sektor perbankan, maka dari krisis perbankan timbul krisis ekonomi disebabkan oleh lemahnya sektor riil dari perekonomian nasional. Kelemahan sektor riil secara struktural terjadi, antara lain karena praktek kapitalisme 'ersatz' yang penuh dengan praktek KKN dengan segala masalah yang melekat padanya

Setelah itu, dengan cepat krisis menjalar menjadi krisis sosial dan politik, mungkin budaya, juga karena karena kelemahan struktural pada kehidupan sosial-politik serta lemahnya berbagai nilai budaya di masyarakat. Lemahnya struktur sosial-politik Indonesia merupakan akibat dari penekanan pendekatan keamanan dengan penciptaan kestabilan sosial-politik secara dipaksakan dalam era kepemimpinan Orde Baru. Kestabilan ini dicapai melalui cara-cara represi, menghilangkan semua unsur yang berpotensi menjadi pesaing dari penguasa dengan cara apapun, bahkan yang melanggar hak azasi. Kita melihat bahwa dalam masa itu semua organisasi; sosial, profesi, fungsional, apalagi politik, selalu mengalami 'pembinaan' atau 'digarap' oleh Pemerintah dengan berbagai cara agar menjadi tidak vokal, tidak menyuarakan sesuatu yang berbeda dengan penguasa. Di dalam kehidupan politik tidak dikenal oposisi. Semua ini dikatakan tidak sesuai dengan kepribadian Indonesia. Kestabilan sosial-politik yang tercapai dengan reka yasa ini merupakan kestabilan semu, dan tidak tahan lama.

Saya ingin menambahkan bahwa kelemahan yang juga terungkap oleh atau dalam krisis adalah sikap hidup yang lebih besar pasak dari tiang serta sikap hidup yang tertutup dan mendasarkan diri atas tribalisme, menggunakan istilah yang digunakan Prof. Arief Budiman. Sikap pertama nampak dari kecenderungan keinginan masyarakat Indonesia secara keseluruhan untuk melakukan pengeluaran investasi yang selalu lebih besar dari tabungan telah menimbulkan apa yang dikenal sebagai saving-investment gap yang selama ini dibiayai dengan pinjaman, bantuan maupun berbagai bentuk pemasukan modal asing. Dunia usaha Indonesia mempunyai kecenderungan terlalu menggantungkan diri pada pinjaman perbankan atau lembaga keuangan lain untuk membiayai investasi dan kegiatan usahanya. Dan secara umum kecenderungan keluarga Indonesia menunjukkan kecenderungan yang semakin konsumtif. Kecenderunag-kecenderungan ini banyak berkaitan dengan apa yang dimasyarakat secara umum kita katakan pemborosan dan keserakahan. Sikap tribalisme itu ditunjukkan dari kecenderungan orang membuat pernilaian mengenai permasalahan bukan dari esensinya secara objektif, akan tetapi siapa yang melakukannya. Tindakan atau pendapat yang dikemukakan oleh seseorang yang berasal dari kelompoknya selalu dianggap bagus atau benar atau tidak mungkin salah. Kalau salahpun bisa diterima atau bahkan saya ikut mempertahankannya. Sebaliknya tindakan atau pendapat dari seseorang yang diluar kelompoknya selalu dianggap salah, buruk atau tidak mungkin benar. Kalau benarpun saya enggan menerimanya. Pernilaian orang hanya mengenal hitam atau putih. Kelompok itu dapat berarti keluarga, suku atau ras, daerah asal, agama, instansi, alma mater dan sebaginya.

Dari gambaran singkat di atas terlihat bahwa gejolak pasar uang yang dahsyat telah mengungkap lemahnya sistim perbankan dan menimbulkan krisis perbankan nasional. Krisis perbankan mengungkap borok kapitalisme ersatz dan menimbulkan krisis ekonomi. Akhirnya, krisis ekonomi mengungkap borok lemahnya sistim sosil-politik dan menimbulkan krisis sosial-politik serta kepemimpinan nasional. Proses penularan dari masalah ini tidak hanya berjalan secara geografis dari Thailand ke Indonesia dan negara-negara lain. Akan tetapi di Indonesia penularannya terjadi dari masalah di pasar valuta asing melalui perbankan ke seluruh ekonomi nasional dan setelah itu merembet ke hampir semua kehidupan masyarakat Indonesia.

Dampak ekonomi dan sosial dari krisis di Indonesia sudah banyak dilaporkan dan nampak dalam perkembangan yang bertolak belakang, dari laju pertumbuhan produksi yang tinggi dalam jangka waktu lama menjadi penurunan tajam, inflasi yang relatif terkendali menjadi hiperinflasi, masuknya modal asing dalam jumlah besar manjadi keluar dan larinya modal dalam jumlah besar. Semua ini nampak jelas dalam data-data tahun 1998. Dan dengan perkembangan besaran-besaran tersebut dampak sosial dari krisis juga menjadi jelas dalam tingkat pengangguran yang menjadi sangat tinggi, jumlah penduduk yang hidup dibawah garis kemiskinan yang meningkat drastis, jumlah anak putus sekolah meningkat drastis, kejahatan meningkat tinggi dan banyak lagi indikator dislokasi sosial yang terjadi .

Ini semua telah mengungkapkan kelemahan struktural kehidupan sosial-politik di Indonesia. Didahului dengan demonstrasi mahasiswa yang terus menerus, kemudian menyusul kerusuhan 13-14 Mei yang mengungkapkan begitu banyak borok masyarakat kita. Dan semua ini pada tanggal 21 Mei 1998 telah berhasil menjatuhkan pemerintahan Suharto yang selama tiga puluh dua tahun nampak tidak tergoyahkan.

BELAJAR DARI KRISIS

Dari pengamatan sepintas terhadap krisis dan penaganannya serta reaksi dunia usaha dan masyarakat di Indonesia, berbagai kelemahan berikut nampak menonjol sebagai sumber atau akibat dari masalah yang menghinggapi bangsa Indonesia:
  • Kelemahan di dalam bidang ekonomi yang menyangkut tiga hal; pertama besarnya pinjaman perusahaan jangka pendek dalam mata uang asing (dollar) tanpa ada upaya lindung nilai atau hedging. Praktek pembiayaan usaha yang sangat mengandalkan pinjaman sehingga debt to equity ratio perusahaan pada umumnya di Indonesia terlalu tinggi (highly leveraging). Kedua, lemahnya sistim perbankan yang nampak dari banyaknya bank dengan modal yang tidak kuat, besarnya kredit macet dan kepatuhan terhadap peraturan kehati-hatian yang lemah, kurang transparansi dengan pengawasan yang lemah pula, serta 'governance' yang lemah pada perbankan sendiri maupun pihak otoritanya. Ini masih ditambah dengan kurangnya transparansi, pada pemerintah dan swasta, sehingga menimbulkan banyak salah pengertian di masyarakat. Ketiga, lemahnya sektor riil; kegiatan investasi, produksi dan perdagangan, sebagai akibat dari masalah kapitalisme kroni dengan praktek monopoli dan oligopoli yang menimbulkan rendahnya efisiensi serta besarnya kebocoran karena korupsi dan kebocoran-kebocoran lain.
  • Kelemahan struktur sosial dan politik. Sistim kenegaraan yang terlalu terpusat pada kekuasaan eksekutip dan mementingkan kestabilan sosial dan politik dengan cara yang represif, meniadakan segala bentuk oposisi dan beda pendapat (dissent) di semua kehidupan bernegara dan bermasyarakat, telah menghasilkan kestabilan yang 'semu' . Kestabilan semu ini rontok sangat cepat pada waktu Indonesia di landa krisis ekonomi. Jadi krisis ekonomi telah mengungkap lemahnya kelembagaan sosial dan politik Indonesia, sebagaimana gejolak keuangan (kurs) telah mengungkap lemahnya kelembagaan perbankan dan keuangan Indonesia. Pada waktu keadaan ekonomi bagus kelemahan-kelemahan ini gampang dilupakan. Keadaan ekonomi yang bagus telah meninabobokkan upaya memperbaiki kelemahan-kelemahan yang ada di masyarakat Demikian pula rekayasa menciptakan kestabilan (yang semu itu) -- melalui cara-cara yang beragam dari yang halus sampai yang melanggar hak azasi -- telah menekan berbagai arus yang berusaha melakukan koreksi di masa Orde Baru. Hanya demosntrasi para mahasiswa yang terus menerus selama beberapa bulan yang kemudian dinodai tragedi pembakaran, penjarahan dan pemerkosaan pada pertengahan Mei 1998 yang menelan banyak korban jiwa yang akhirnya menjadi koreksi terhadap berlanjutnya sistim yang bobrok ini.
  • Sifat masyarakat Indonesia yang dapat ikut mendorong terjadinya krisis atau memperlemah daya tahan menghadapi gejolak, yaitu hidup yang lebih besar pasak dari tiang pada taraf nasional, perusahaan maupun secara individu, baik dalam kegiatan ekonomi maupun hidup bermasyarakat. Selain itu, budaya ketertutupan dan trirbalistis serta budaya feodalistis telah menghalangi upaya peningkatan transparansi dan kehidupan demokrasi yang sangat penting dalam pembangunan yang mementingkan pemerataan, demokrasi dan keterbukaan.
  • Untuk dapat berkesinambungan sistim ekonomi pasar menuntut adanya kelembagaan yang sehat, seperti sistim keuangan dan perbankan, sistim kepemilikan, sistim hukum, baik ketentuan perundangan dan penegakannya, sistim pengadilan, demikian pula sistim demokrasi. Sampai terjadinya krisis semua ini dengan tingkat yang berbeda mengalami masalah. Dalam hubungan ini pernilaian Dennis de Tray, Direktur Bank Dunia di Jakarta waktu itu memang tepat, katanya "Indonesia's great shortfall was that it had too many weak institutions and one very strong and unsustainable institution. The weak institutions were the legal system, the financial system, the civil service, and an underdeveloped democratic process. The strong and unsustainable institution was Soeharto"

TITIK BALIK DAN PEMULIHAN EKONOMI

Kalau diamati apa yang terjadi diberbagai negara lain yang mengalami krisis nampak bahwa setelah terjadinya krisis yang menimbulkan proses kemunduran dan deteriorasi ekonomi, sosial dan politik proses pemulihan itu terjadi setelah adanya suatu titik balik, suatu momentum yang tercipta dalam kehidupan politik. Di Thailand pelaksanaan program stabilisasi dan reformasi dengan bantuan IMF yang dimulai akhir Agustus 1997 didukung dengan pergantian pemerintahan medio Nopember 1997. Di Korea program dengan bantuan IMF yang dimulai awal Desember 1997 didukung dengan lahirnya pemerintahan baru pertengahan Desember 1997.

Di Indonesia program stabilisasi dan reformasi ekonomi dengan dukungan IMF yang dimulai awal Nopember 1997 dilaksanakan oleh pemerintahan yang sama (Suharto ), kemudian oleh pemerintahan yang merupakan kelanjutan dari yang lama (Habibie) mendekati akhir Mei 1998, dan baru Oktober 1999 timbul pemerintahan yang mempunyai legitimamsi sebagai pemerintahan baru (Abdulrachman Wahid). Jadi, titik balik yang menghentikan proses deteriorasi sebagai sesuatu yang sangat krusial untuk landasan pemulihan ekonomi di Indonesia baru timbul dua tahun setelah pelaksanaan program pemulihan dengan dukungan IMF.

Secara lebih rinci saya kira banyak hal-hal yang membedakan perkembangan di Indonesia dengan di kedua negara lain yang menjelaskan mengapa pemulihan Indonesia sangat tertinggal. Sebagai contoh ada studi yang dilakukan oleh Hussain dan Wihlborg menunjukkan bahwa Indonesia termasuk negara yang menganut aturan dan prosedur kepailitan yang mengutamakan perlindungan kepada debitor yang mendorong dunia usaha terlalu menggantungkan pinjaman dalam pembiayaan usaha dengan akibat besarnya kredit bermasalah dan kebangkrutan usaha pada waktu terjadi krisis. Kondisi ini diperburuk dengan campur tangan politik sangat besar dalam pemberian kridit, indeks kepatuhan hukum yang rendah serta indeks korupsi dan konsentrasi kepimilikan yang tinggi, telah menyebabkan krisis Indonesia lebih dalam dan lebih lama dibandingkan negara-negara lain. Studi staf Bank Dunia juga menunjukkan sangat besarnya konsentrasi kepemilikan assets pada sejumlah kecil pengusaha dan tingginya indeks korupsi yang mempersulit. Ini semua mempersulit restrukturisasi pinjaman korporasi dan karena pinjaman swasta merupakan salah satu masalah pokok dari krisis, maka implikasinya adalah bahwa masalah ini telah menyebabkan krisis Indonesia lebih dalam dan lebih lama dibandingkan dengan negara-negara lain.

Pada kesempatan ini saya hanya akan bagaimana perbedaan Indonesia dibandingkan dengan Thailand dan Korea dalam penanganan dua masalah yang kebanyakan ahli sependapat menjadi unsur penyebab krisis Asia, yaitu besarnya pinjaman jangka pendek korporasi dan lemahnya sektor keuangan.

Kalau kita mengamati bagaimana penanganan terhadap kedua kelompok masalah itu, maka secara garis besar juga dapat dilihat bahwa penanganan di Indonesia tidak sebaik dan tidak secepat kedua negara tersebut. Coba kita lihat masing-masing. Pertama mengenai penanganan masalah yang menghinggapi sektor keuangan. Dalam kesepakatan dengan IMF ketiga negara menyusun program restrukturisasi sektor keuangan yang menyeluruh. Akan tetapi terdapat berbagai perbedaan yang membuat posisi Indonesia terbelakang dari kedua negara lain. Perbandingan langkah-langkah tersebut adalah sebagai berikut:
  • Restrukturisasi sektor keuangan Thailand dimulai dengan tindakan membekukan, bukan menutup, 42 lembaga keuangan ( finance companies ) sekitar permulaan negosiasi mereka dengan IMF untuk menyusun program stand-by arrangement. Finance companies ini bulan Desember 1997 ditutup didahului dengan penerapan sistim garansi yang menyeluruh (blanket guarantee) pada bulan Oktober 1997.
  • Restrukturisasi keuangan Korea dimulai dengan membekukan 14 lembaga keuangan (merchant banks) dan pengambilalihan (BTO) 2 bank komersial besar beberapa minggu setelah dimulainya program stabilisasi dan reformasi dengan bantuan IMF. Sebagian dari merchant banks ini beberapa waktu kemudian ditutup didahului dengan penerapan blanket guarantee.
  • Restrukturisasi keuangan Indonesia dimulai dengan penutupan 16 bank dengan memberikan jaminan kepada pemilik deposan dan tabungan sampai dengan Rp. 20 juta sehari setelah penyerakan letter of intent (LOI) kepada IMF yang memuat program stabilisasi dan reformasi ekonomi, awal Nopember 1997. 'Blanket gurantee' diterapkan pada akhir Januari 1998 setelah terjadi krisis perbankan secara sistemik.

Thailand dan Korea memulai langkah restrukturisasi sektor keuangan dengan melakukan pembekuan usaha atau memberikan status beku operasi, bukan langsung mencabut ijin usaha atau menutup lembaga keuangan bukan bank; finance companies di Thailand dan merchant banks di Korea. Penutupan juga dilakukan, akan tetapi selang beberapa waktu setelah penetapan beku operasi sebelumnya. Restrukturisasi keuangan Indonesia dimulai dengan langsung mencabut ijin usaha atau menutup, bukan finance companies akan tetapi bank. Dari psikologi pasar maupun secara konsep ini berbeda. Secara psikologi nampaknya pembekuan tidak dirasakan seberat penutupan, karena itu langkah Indonesia dapat dikatakan kelewat drastis dibandingkan dengan kedua negara tersebut. Selain itu, secara konsep, bank itu merupakan bagian terpenting dari sitim pembayaran nasional, karena menjadi perantara berbagai transaksi di dalam perekonomian. Dengan demikian penutupan bank, selain lebih drastis juga langsung mempengaruhi sistim pembayaran nansional. Sedangkan finance companies dan juga merchant banks berbeda dengan bank kommersial, tidak merupakan pelaku dari sistim pembayaran. Jadi pembekuan finance companies dengan lain perkataan jauh lebih ringan dibandingkan dengan penutupan bank.

Pada waktu benar-benar dilakukan penutupan finance companies dan merchant banks kedua negara tersebut telah menerapkan blanket guarantee. Perbedaan ini jelas mempengaruhi reaksi pasar dan masyarakat yang berbeda pula terhadap tindakan penutupan bank. Bahkan hal ini tidak mustahil merupakan sebab yang sesungguhnya dari hilangnya kepercayaan terhadap perbankan di Indonesis setelah dilakukan penutupan 16 bank, berbeda dengan apa yang terjadi di Korea dan Thailand.

Saya mengakui bahwa bahkan pada waktu IMF mengusulkan penerapan blanket guarantee semula saya memrotesnya karena untuk saya tidak masuk akal melakukan penjaminan pada seluruh dana nasabah dan pinjaman bank. Akan tetapi pertanyaan yang lebih menggelitik adalah, mengapa IMF tidak pernah mengajukan usul penerapan blanket guarantee tersebut pada waktu persiapan penutupan bank bulan Oktober 1997? Padahal pada waktu itu Thailand sudah menerapkannya. Memang saya baru mengetahui bahwa Thailand menerapkan blanket guarantee setelah saya dicopot dari jabatan saya. Tetapi pada waktu pembahasan penyusunan program saya tidak pernah mendengar usulan mengenai blanket guarantee tersebut.

Jadi selain penutupan bank secara psikologis dan konsep dapat dikatakan merupakan tindakan yang lebih berat dari pembekuan lembaga keuangan non-bank, juga sistim jaminan yang diterapkan yang berbeda menimbulkan reaksi pasar yang berbeda pula. Sistim penjaminan yang hanya melindungi deposan kecil seperti yang dilaksanakan waktu dilakukan penutupan bank Nopember 1997 dianggap tidak mencukupi oleh pasar yang waktu itu sudah dalam keadaan panik. Saya juga menyusun catatan mengenai permasalahan penutupan 16 bank bulan Nopember 1997.

Masalah kedua adalah mengenai penanganan pinjaman korporasi dalam valuta asing. Dalam hal inipun posisi Indonesia lebih buruk dari Korea dan Thailand. Mengapa demikian? Kita lihat penanganan masalah pinjaman korporasi di ketiga negara yang pada dasarnya dapat digambarkan sebagai berikut:
  • Bank of Thailand sudah secara dini melakukan pendekatan dengan pihak kreditor yang sebagian besar adalah bank-bank Jepang. Pada waktu melakukan perundingan dengan team IMF untuk mengajukan permintaan pinjaman siaga bulan Agustus 1997 Thailand sudah memperoleh jaminan akan dilakukannya roll over oleh bank-bank kreditor Jepang terhadap pinjaman perbankan mereka. Selain itu, karena pinjaman bilateral dalam program Thailand berbentuk co-financing terhadap pinjaman siaga IMF, maka penarikannya bersamaan dengan penarikan dari pinjaman siaga IMF. Jadi aliran dana masuk ke Thailand secara keseluruhannya merupakan dua kali dari penarikan pinjaman siaga IMF.
  • Pemerintah Korea berhasil memperoleh jaminan dilaksanakannya roll over oleh bank-bank kreditor terhadap pinjaman perusahaan beberapa minggu setelah bantuan IMF mulai berlaku. Pinjaman IMF kepada Korea mempunyai sifat yang penarikannya lebih cepat dari pinjaman siaga. Jadi dana masuk juga cepat dalam jumlah yang besar.
  • Dalam penanganan masalah Indonesia sikap IMF pada permulaannya menganai pinjaman korporasi ditekankan pada pesannya kepada Pemerintah 'jangan bail out pinjaman swasta'. IMF baru bersedia membahas masalah pinjaman swasta pada waktu pengajuan LOI kedua bulan Januari 1998. IMF memberikan bantuan teknis untuk mempertemukan para kreditor yang akhirmya meghasilkan suatu tim pengarah ( steering committee ) mewakili bank-bank kreditor, sedangkan Tim hutang luar negeri swasta (HLNS) atau Tim Radius menyusun team penghubung ( contact committee ) yang mewakili para peminjam korporasi Indonesia. Dalam kerjasamanya mereka ini kemudian melahirkan berbagai eksplorasi pendekatan penyelesaian masalah kredit korporasi swasta, baik domestik maupun asing. Setelah mulai menjalankan tugasnya dengan tersendat-sendat pendekatan ini baru menghasilkan kesepakatan yang dikenal sebagai Frankfurt Agreement bulan Juni 1998. Penarikan pinjaman siaga IMF tahap pertama sebesar USD 3 milyar memang terjadi segera setelah keputusan Dewan Direktur Eksekutif IMF dikeluarkan. Akan tetapi mengenai pinjaman bilateral yang terjadi justru polemik yang memalukan mengenai usulan penggunaan dana pinjaman untuk usaha kecil dan menengah yang diumumkan Ketua Kadin pada waktu menyertai perjalanan Presiden ke Afrika Selatan.

Dari gambaran tadi jelas Indonesia sangat terlambat menangani masalah pinjaman swasta. Ini antara lain disebabkan oleh sikap IMF yang pada permulaannya sulit untuk memberikan bantuannya dalam mencari jalan penyelesaian selain mengingatkan jangan 'bail out' . Kelambatan ini sangat mahal biayanya, karena dalam menghadapi masalah yang mengandung dampak penularan keterlambatan ini menyebabkan membengkaknya masalah dan menambah sulitnya mencari penyelesaian. Dalam pinjaman biaya suku bunga terus berjalan dan dalam hal pinjaman valuta asing pada waktu mata uang sndiri mengalami depresiasi terus menerus beban ini lebih cepat meningkatnya. Karena itu dalam penanganan masalah yang bersifat contagious ada ungkapan ' the sooner the better', seperti halnya dalam pemberantasan penyakit menular.

Selain itu, di Indonesia pinjaman korporasi kebanyakan dilakukan secara langsung dengan kreditor, biasanya dari lembaga keuangan/bank asing kepada perusahaan Indonesia secara langsung atau melalui perusahaan keuangan non-bank yang dimiliki kelompoknya. Karena itu restrukturisasi pinjaman korporasi Indonesia harus berhubungan dengan seluruh debitor yang jumlahnya lebih dari dua ribu perusahaan. Sedangkan di Korea dan Thailand pinjaman korporasi ini kebanyakan dilakukan melalui perbankan sehingga restrukturisasinya lebih mudah karena jumlah unit yang tersangkut tidak terlalu banyak.

Dari pengamatan terhahdap apa yang terjadi dalam beberapa hal yang krusial dalam krisis kita dapat melihat mengapa krisis Indonesia lebih meluas, lebih dalam dan lebih lama berlangsungnya dibandingkan dengan kedua negara lain yang sangat menderita selama krisis Asia dan yang juga meminta bantuan IMF dalam mengupayakan jalan keluarnya.

MENUJU PARADIGMA BARU PEMBANGUNAN

Titik balik dari krisis yang timbul sebagai hasil pemilihan umum yang demokratis dan lahirnya pemerintahan baru yang memperoleh legitimasi masyarakat harus dijadikan momentum untuk pelaksanaan pemulihan ekonomi menuju pembangunan nasional yang berkesinambungan. Belajar dari pengalaman pembangunan yang lalu dan krisis serta penaggulangannya selama ini, melalui keberhasilan maupun kegagalan yang kita alami, pembangunan di masa depan harus lebih merata memperhatikan semua aspek kehidupan bermasyarakat dan bernegara dengan mendasarkan pada asas keadilan dan demokrasi; suatu konsep pembangunan yang holistik.

Harus diakui bahwa pembahasan dalam berbagai bidang atau sektor secara spesifik tentang berbagai pendekatan dalam pembangunan telah berjalan selama beberapa waktu. Akan tetapi tidak bisa dibantah bahwa krisis yang baru terjadi di Asia yang diikuti Russia dan Brasil telah merupakan lonceng yang membangunkan banyak pihak untuk menjadi lebih terarah untuk menyusun strategi dan pendekatan yang menjadi paradigma baru pembangunan. Dalam bidang yang saya geluti studi tentang krisis perbankan dan eratnya kaitan antara kesehatan sektor keuangan dengan penyelenggaraan kebijaksanaan ekonomi makro telah dilakukan sejak permulaan tahun 1990-an. Akan tetapi baru pada paruh kedua dasawarsa tersebut studi-studi tersebut lebih terarah menunjukkan dekatnya kaitan antara sehatnya sistim perbankan dengan efektifnya kebijaksanaan moneter sampai penekanan perlunya memperkokoh International Financial Infrastructure. Dalam masalah pinjaman korporasi swasta bahkan studi tersebut lebih jarang lagi.

Mungkin diantara banyak pernyataan mengenai bagaimana pendekatan pembangunan kedepan harus dilakukan dengan mengambil pelajaran dari masa lalu, apa yang dikemukakan Managing Director IMF Michel Camdessus beberapa bulan sebelum meninggalkan lembaga yang dipimpinannya ini sanngat tepat. Dalam salah satu ceramahnya dia mengatakan " In a nutshell, the crises of the last decade have suggested and, in fact, have made imperative fundamental lessons: First, the golden rule of transparency. Second, good governance as universal 'must' both for the private and public sectors. Third, the importance of the triangular relationship between monetary soundness, high quality growth, and poverty reduction."

Selama ini pendekatan atau teori pembangunan telah mengalami berbagai perkembangan, dari penekanan pada pertumbuhan ekonomi dalam dasawarsa 1950-an dan 1960-an , pertumbuhan dan pemerataan 1970-an sampai ke dogma tentang langkah-langkah penyesuaian untuk bekerjanya ekonomi pasar pada akhir 1980-an dan 1990-an. Dalam pendekatan pembangunan yang terakhir sebelum krisis, pedoman yang dijadikan pedoman kegiatan pembangunan dalam era terjadinya proses globalisasi adalah apa yang dikenal sebagai Washington Consensus dengan diktumnya tentang liberalisasi, stabilisasi dan privatisasi.

Akan tetapi pengalaman menghadapi krisis yang terakhir telah mendorong timbulnya koreksi terhadap pelaksanaan dari diktum yang diagung-agungkan Whashington Consensus. Setelah krisis terjadi dikatakan bahwa liberalisasi sektor keuangan sebetulnya harus dilakukan secara saksama, liberalisasi perbankan harus didahului dengan pengawasan perbankan yang efektif dan didukung oleh infrastruktur keuangan yang sehat pula. Liberalisasi neraca kapital juga hasrus dilakukan secara hati-hati. Mungkin dapat dikatakan bahwa mempercayai Washington consensus secara buta itu tidak benar atau melaksanakan liberalisasi secara kurang cermat itu dapat menimbulkan implikasi yang mahal biayanya sebagaimana negara-negara yang mengalami krisis merasakannya.

Dalam kaitan ini pengalaman Indonesia dengan langkah-langkah liberalisasi yang dikenal sebagai 'deregulasi dan debirokratisasi' harus diakui mempunyai berbagai implikasi yang tidak mengenakkan. Banyak diantara kita yang dalam 'demam liberalisasi' tahun 1980-an dan 1990-an menyikapi kebijaksanaan deregulasi dan debirokratisasi sebagai sasaran akhir yang berdiri sendiri, bukannya sebagai cara atau instrumen untuk mencapai sesuatu sasaran. Deregulasi dan debirokratisasi dilaksanakan dengan kurang melihat implikasinya secara menyeluruh, termasuk perencanaan yang cermat mengenai proses atau prosedur pelaksanaannya yang menyangkut bayak instansi serta kesiapan infrastruktur penunjang. Saya kira harus diakui bahwa krisis yang kita alami ini telah menunjukkan bahwa liberalisasi perbankan tahun 1988 telah secara kurang cermat dilaksanakan, dan kemudian perekonomian nasional harus memikul implikasinya.

Perhatian pada kesiapan infrastruktur dan proses yang menyangkut implikasinya pada aspek atau sektor lain yang saling berkaitan sering juga kurang disadari. Misalnya dalam hal kebijaksanaan privatisasi sebagai bagian dari diktum penting bekerjanya mekanisme pasar. Sambutan masyarakat internasional dari kebijaksanaan Indonesia dalam privatisasi (go public) dan liberalisasi yang dilaksanakan negara-negara berkembang, termasuk Indonesia adalah positif sekali. Akan tetapi, tanpa melihat proses pelaksanaannya secara teliti, ternyata pelaksanaan privatisasi di Indonesia banyak menimbulkan implikasi yang akhirnya menjadi sebagian dari kelemahan struktural Indonesia, yaitu timbul dan berkembangnya kapitalisme ersatz atau kroni. Data Bank Dunia menunjukkan bahwa konsentrasi kepemilikan perusahaan di Indonesia lebih tinggi dari Thailand, Philippina, Korea dan negara-negara lain di Asia. Penelitian yang cermat masih perlu dilakukan, akan tetapi konsentrasi kepemilikan perusahaan dan asset nampaknya justru meningkat dengan proses privatisasi dan berbagai langkah liberalisasi yang dilakukan beberapa waktu lalu. Ini memperkuat argumen perlunya diperhatikan proses pembangunan dan kelembagaan penunjang, disamping strategi dan kebijaksanaan pembangunan.

Krisis yang terjadi telah semakin meyakinkan orang bahwa industri perbankan yang sehat merupakan bagian dari fundamental untuk tumbuhnya kestabilan sebagaimana kebijaksanaan moneter dan fiskal yang berhati-hati telah lama diyakini. Kegagalan melihat secara jeli bekerjanya ekonomi pasar serta persyaratan-persyaratan pendukungnya dan terlalu mementingkan untuk mengacu kepada tercapainya harga yang benar, ternyata tidak cukup memberi jaminan untuk bekerjanya ekonomi pasar secara optimal. Lemah atau tiadanya infrastruktur finansial, sosial dan hukum dan infrastruktur kehidupan politik tidak secara eksplisit ditunjukkan sebagai persyaratan mutlak bagi bekerjanya ekonomi pasar. Ini harus merupakan koreksi dari apa yang selama ini dilaksanakan dan yang implikasinya dirasakan masyarakat luas dengan krisis yang terjadi.

Karena itu agar pembangunan dapat dilaksanakan berkesinambungan dan tidak mengulang kesalahan lama diperlukan paradigma baru yang mampu mendukungnya. Kegiatan pembangunan tidak dapat hanya berpegang kepada strategi dan pendekatan saja, akan tetapi harus mengacu kepada paradigma baru seperti diungkapkan Professor Stiglitz pada waktu masih menjadi Vice President dan Chief Economist Bank Dunia. Menurut Stiglitz pembangunan itu merupakan suatu transformasi masyarakat yang merupakan perubahan dari hubungan-hubungan tradisonal, cara berpikir yang tradisional, cara -cara tradisional yang dipergunakan dalam menangani mamsmalah kesehatan dan pendidikan, cara melaksanakan kegiatan produksi tradisional, ke pada cara-cara 'modern'. Transformasi yang berhasil dalam pembangunan mempengaruhi bukan hanya apa yang kita lakukan dan strategi serta kebijaksanaan yang dijalankan, tetapi juga termasuk proses pelaksanaannya. Stiglitz mengingatkan sesuatu yang sangat penting untuk pembangunan Indonesia ke depan, bahwa perekonomian memerlukan infrastruktur kelembagaan .

Pembangunan dimasa Orde Baru yang dalam berbagai aspeknya menunjukkan hasil yang bagus telah melupakan pembangunan kelembagaan dalam banyak bidang yang sebenarnya merupakan infrastruktur yang memberi penunjangan segala proses berlangsungnya kegiatan pembangunan. Pembangunan di masa lalu juga kurang jeli mempersiapkan dan secara berdisiplin mengikuti proses yang secara cermat dipersiapkan dengan memperhatikan implikasi-implikasinya secara luas. Ini terjadi dalam banyak aspek, dari yang paling kita rasakan secara nyata dalam krisis, seperti belum terselenggarakannya industri dan sistim perbankan yang kuat dan sehat, sampai kepada pembangunan kelembagaan hukum, peradilan, kehidupan demokrasi dan yang lain-lain. Pembangunan di masa depan yang dilatar belakangi pemahaman masalah masa lalu dan yang sedang berjalan menuntut penekanan secara berimbang dari pembangunan kelembagaan-kelembagaan tersebut. Semua ini harus manjadi bagian dari paradigma baru pembangunan Indonesia.

CATATAN PENUTUP

Dilihat dari pelaksanaan program stabilisasi dan reformasi ekonomi-keuangan dengan bantuan IMF berkali-kali perkonomian nasional nampak seperti diambang perbaikan, minimal dari segi harapan yang diletakkan pada program-program yang berhasil disusun berdasarkan kesepakatan Pemerintah dengan IMF, sejak yang pertama (Oktober 1997) sampai yang terakhir (Januari 2000). Akan tetapi harapan ini berkali-kali dikecewakan oleh perkembangan yang sebenarnya terjadi.

Dalam pada itu, proses pemulihan ekonomi di Thailand dan Korea akhir-akhir ini oleh IMF telah digunakan sebagai argumen yang menunjukkan keberhasilan program negara-negara tersebut dan dengan demikian juga cara pendekatan IMF yang mendukungnya, meskipun kemudian secara tajam dipertanyakan oleh Stiglitz. Pengamatan sepintas mungkin akan mengatakan bahwa keduanya mempunyai basis yang ada kebenarannya untuk mengemukakan argumen masing-masing. Bagaimanapun juga tidak bisa disangkal bahwa berbagai indikator, seperti pertumbuhan ekonomi, laju inflasi, tingginya suku bunga dan tingkat nilai tukar dari kedua negara tersebut telah menunjukan posisi yang sama atau bahkan lebih baik dibandingkan dengan keadaan sebelum krisis. Akan tetapi tidak dapat disangkal pula bahwa untuk Indonesia pulihnya keadaan tersebut belum menampak dari indikator-indikator tesebut. Yang dapat dikatakan sebagai sesuatu perkembangan yang pasti baru berhentinya proses deteriorasi yang telah berkembang sejak krisis berkembang.

Pengalaman berbagai negara yang mengalami krisis Asia menunjukkan bahwa, dalam krisis yang bersifat multifaktor dengan proses contagion, pemulihan kondisi ekonomi-keuangan nampaknya didahului dengan suatu titik balik yang terjadi dengan suatu pembaharuan kehidupan politik yang memberikan suatu kestabilan. Pengalaman Indonesia juga demikian. Program stabilisasi dan reformasi ekonomi-keuangan, meskipun komposisi dan penekanan serta lingkupnya terus menerus berkembang kearah yang lebih realistis, pada dasarnya tidak berubah dari sejak pertama kali Pemerintah memutuskan untuk meminta bantuan IMF. Akan tetapi program yang tercantum dalam LOI pertama (Oktober 1997), kedua (Januari 1998) dan ketiga (April 1998) tidak memberikan dampak positif pada pasar karena semuanya merupakan program Pemerintah yang sama (Suharto). Setelah itu program yang disusun pemerintahan Habibie (Juni 1998), meskipun memberikan berbagai pembaharuan yang menjajikan perubahan mendasar ditanggapi oleh masyarakat sebagai penerusan dari pemerintahan lama, karena itu tidak berhasil menelorkan titik balik. Titik balik yang menumbuhkan harapan kestabilan baru tercipta dengan perubahan pemerintahan yang lebih terbuka dan demokratis dari Gus Dur.

Meskipun titik balik yang menghentikan proses deteriorasi itu mutlak diperlukan, pengalaman juga menunjukkan bahwa titik balik tidak secara otomatis menumbuhkan pemulihan ekonomi, apalagi gerak pembangunan. Dalam krisis yang dialami berbagai negara Asia, termasuk Indonesia, dua aspek sangat dominan yang dianggap menimbulkan krisis adalah lemahnya sektor perbankan dan besarnya pinjaman dalam valas perusahaan swasta yang tidak sustainable. Untuk terjadinya pemulihan ekonomi masalah dalam kedua sektor ini memerlukan penanganan yang segera dengan program yang menyeluruh dan jelas terbuka bagi pasar dan masyarakat untuk mengetahuinya.

Penyelesaian masalah pinjaman korporasi meliputi restrukturisasi pinjaman itu sendiri maupun perusahaan-perusahaan yang meminjam serta kelembagaan yang menunjang kehati-hatian peminjam dan kreditor. Restrukturisasi sektor perbankan juga meliputi rekapitalisasi bank-bank yang lemah kapital, diikuti dengan program program menyeluruh restrukturisasi perbankan, termasuk infrastruktur perbankan yang memberikan penunjangan. Yang terakhir ini meliputi perbaikan peraturan dan pengawasan perbankan, lembaga penegak hukum dan peradilan serta peningkatan transparansi dan governance. Sering dikatakan bahwa rekapitalisasi hanya taraf memperbaiki neraca bank, kecukupan modal untuk menjadi solvent. Setelah itu agar dapat beroperasi bank juga harus mempunyai likuiditas yang mencukupi. Dan untuk dapat melayani sektor riil secara berkesinambungan bank harus beroperasi secara menguntungkan. Ini menyangkut perbaikan posisi modal, aliran dana dan pertumbuhannya, suatu proses yang berjangka panjang. Karena itu, selain harus dimulai segera (the sooner the better) juga strategi, urutan serta proses yang akan ditempuh dalam restrukturisasi ini harus jelas, transparan, sehingga menjamin kesinambungan.

Berbagai aspek kelembagaan yang memberi penunjangan pada bekerjanya ekonomi-keuangan, baik hukum, peradilan, kelembagaan sosial dan politik yang menunjang proses transformsi masyarakat yang menunjang proses demokrasi dan keterbukaan serta governance, semuanya harus dibangun dan ditata untuk akhirnya memperkokoh pemulihan ekonomi menuju pembangunan yang memperhatiakan keseimbangan antara aspek pemerataan, transparansi dan demokrasi. Unsur-unsur tersebut harus merupakan paradigma baru pembangunan Indonesia.