MEMPERTANYAKAN KETENTUAN PERUNDANGAN BI

Oleh : J. Soedradjad Djiwandono
Gurubesar tetap Ilmu Ekonomi, Universitas Indonesia



(Cambridge, 14 Juni, 2000)

CATATAN

Dewasa ini sedang marak dipermasalahkan independensi BI dan intervensi Pemerintah. Saya telah membuat catatan mengenai masalah tersebut dalam "Mempermasalahkan Independensi BI" Catatan pendek dibawah tidak secara langsung menyangkut masalah ini, akan tetapi untuk perkembangan selanjutnya, setelah masalah sekarang diselesaikan baik, ada kaitan erat. Apa yang dibahas di sini nantinya berkaitan dengan upaya mengurangi kemungkinan timbulnya pertentangan antara independensi dan intervensi BI yang dewasa ini belum jelas bagaimana penyelesaiannya. Pembahasan ini menyangkut berbagai hal yang mungkin perlu dipertimbangkan untuk menyempurnakan ketentuan perundangan yang sekarang berlaku. Ini dimaksudkan untuk lebih menambah transparansi, meningkatkan disiplin masing-masing pihak, meletakkan makna independensi BI dan intervensi Pemerintah secara wajar. Ini diharapkan akan mengurangi kemungkinan tabrakan kepentingan Pemerintah dan BI yang mengganggu kestabilan perekonomian nasional.

1. TUJUAN DAN TUGAS BI

Pasal 7 UU Nomor 23 Tahun 1999 tentang Bank Indonesia (UU BI) merumuskan bahwa tujuan BI adalah mencapai dan memelihara kestabilan nilai Rupiah. Di dalam penjelasan terhadap ketentuan ini disebutkan bahwa kestabilan Rupiah yang menjadi sasaran adalah dalam kaitannya dengan harga barang dan jasa, diukur dengan laju inflasi dan dengan nilai Rupiah terhadap mata uang negara lain, diukur dengan perkembangan nilai tukar.

Lebih lanjut ditentukan dalam pasal 10 bahwa BI menentukan laju inflasi sebagai sasaran kestabilan Rupiah dalam kaitannya dengan perkembangan harga barang dan jasa. Menurut penjelasannya, sasaran ini ditentukan secara tahunan menurut tahun kalender dan dapat berbeda dengan asumsi laju inflasi yang digunakan Pemerintah dalam menyusun rencana anggaran negara (RAPBN).

Bagaimana kalau ada perbedaan tingkat inflasi yang dijadikan sasaran kebijakan moneter BI dengan asumsi Pemerintah. Perbedaan ini dapat menimbulkan kebingungan masyarakat dan dunia usaha, menambah ketidap pastian pasar yang justru harus dijaga. Dalam penjelasan pasal 10 hanya disebutkan bahwa kalau ada perbedaan antara keduanya, BI dapat diminta DPR untuk memberikan penjelasan mengenai hal tersebut. Apakah penjelasan ini akan menghilangkan dampak negatif yang dapat timbul dari perbedaan tersebut? Perkiraan mengenai laju inflasi dan depresiasi atau apresiasi Rupiah yang (diharapkan dengan demikian menjadi sasaran) akan terjadi oleh otoritas sangat penting bagi dunia usaha untuk menjadi pegangan perhitungan atau perkiraan mereka masing-masing. Pasar tidak mau tahu bahwa Pemerintah dan BI punya asumsi sendiri-sendiri yang berbeda. Ini tidak ada hubungannya dengan independen tidaknya bank sentral, atau ada dan tidaknya intervensi Pemerintah. Keluhan dunia usaha yang paling besar pada waktu Pemerintah mengambang bebaskan Rupiah adalah memepersulit mereka membuat perhitungan dalam rencana perusahaan masing-masing.

Selain itu, sebagai sistim agak aneh bahwa suatu lembaga menentukan sendiri sasaran yang ingin dicapai dan bagaimana cara mencapainya. Ini dapat mengurangi rasa tanggung jawab bank sentral dan membuka kesempatan lembaga tersebut kurang cermat menentukan sasarannya. Kemungkinan lain adalah penentuan sasaran yang gampang dicapai, meskipun belum tentu relevan bagi pasar. Ini independensi yang boleh dikatakan agak keterlaluan.

Alternatif : sasaran laju inflasi ditentukan oleh Pemerintah, jadi tentu sama dengan asumsi APBN. Ini tidak menghilangkan independensi BI. Hanya saja independensinya bukan dalam penentuan sasaran, tetapi dalam cara atau teknik mencapai sasaran, termasuk menentukan sasaran antara dan sarana (instrument) yang digunakan mencapainya. BI bebas menentukan sasaran antara dan teknik bagaimana mencapai sasaran ini. Ini yang digunakan New Zealand, mungkin negara lain saya tidak tahu. Dalam pendekatan atau teori bank sentral definisi atau konsep independensi bank sentral ini dijelaskan lebih lanjut. Sistim penentuan sasaran moneter oleh Pemerintah tetap memberikan kedudukan independen kepada bank sentral. Dalam sistim ini bank sentral memiliki instrument independence, tetapi bukan goal independence

Dalam hal kestabilan nilai tukar, potensi timbulnya masalah lebih kecil, karena menurut pasal 5 ayat 1 UU nomor 24 tahun 1999 tentang Lalu lintas Devisa dan Sistim Nilai Tukar, sistim nilai tukar ditetapkan Pemerintah (Presiden), dari usulan BI. Penjelasan UU nomor 24 1999 mengatakan bahwa sistim devisa yang dianut adalah sistim devisa bebas yang sudah dianut sejak tahun 1970. Dengan demikian BI bebas menjalankan tugas 'menciptakan dan memelihara kestabilan nilai tukar' sesuai dengan sistim nilai tukar yang sudah ditetapkan Pemerintah. Ini sejalan dengan penentuan sasaran laju inflasi yang ditetapkan pemerintah, sedangkan bank sentral bebas, artinya tidak boleh diintervensi, dalam menentukan cara mencapainya. Dalam sistim ini kemungkinan perbedaan sasaran lebih kecil, kemungkinan kebingungan dunia usaha lebih kecil. Pada negara demokrasi, sasaran ini seyogyanya ditentukan oleh masyarakat melalui wakil-wakil mereka, yaitu pejabat yang dipilih (elected officials), bukan oleh pejabat bank sentral yang bertugas/bertanggung jawab dalam mencapai sasaran tersebut.

Saya berpendapat bahwa sebaiknya Pemerintah yang menetapkan sasaran inflasi dan sistim nilai tukar, tetapi setelah itu BI bebas menentukan teknik dan sasaran antara untuk mencapai dan memelihara kestabilan tersebut. Pemerintah tidak boleh intervensi mengenai bagaimana BI mencapai sasaran kestabilan perkembangan harga-harga (inflasi) maupun perkembangan nilai tukar Rupiah.. Ketentuan demikian akan mengurangi ketidak pastian mengenai ekspektasi tentang laju inflasi yang dijadikan sasaran, maupun sistim nilai tukar yang dianut. Selain itu, sebagai sistim hal ini akan lebih menumbuhkan disiplin dari bank sentral yang bertugas tugas untuk mencapai sasaran-sasaran tersebut. Pemerintah juga tidak dapat seenaknya melempar tanggung jawab seluruhnya ke bank sentral. Kalau BI menentukan sendiri sasarannya dan bagaimana mencapainya, siapa yang akan melakukan pengecekan, apakah sasaran yang ditentukan itu memang yang diinginkan masyarakat. Penentuan sasaran inflasi yang dilakukan oleh bank sentral sendiri, kalau tidak salah, dijalankan dalam sistim yang dianut Jerman. Nampaknya sistim Jerman memang dijadikan model dalam penyusunan UU BI.

Saya kira meskipun dalam penjelasan UU Devisa dan Sistim Nilai tukar disebutkan bahwa sistim devisa yang dianut adalah devisa bebas, yang sudah dianut sejak 1970, sebaiknya hal ini disebutkan di dalam batang tubuh UU, sebagaimana dilakukan dalam hal sistim nilai tukar (pasal 5 ayat 1). Jadi, baik sistim devisa maupun sitim nilai tukar yang dianut sebaiknya disebutkan dalam ketentuan perundangannya; yaitu diusulkan oleh BI dan ditentukan oleh Pemerintah. Ini hampir terbalik dengan penentuan calon Gubernur dan Deputy Gubernur.

Kiranya perlu diingat bahwa ketentuan mengenai independensi bank sentral dan larangan intervensi oleh Pemerintah dan lembaga lain disusun secara jelas, bukan untuk memisah-misahkan lembaga-lembaga tersebut sampai nampak seolah-olah mereka berasal dari sistim negara yang berbeda, dari dua negara atau negara di dalam negara. Kejelasan ketentuan ini bermaksud untuk menentukan pertanggung jawaban atau akuntabilitas masing-masing sektor atau bidang, yang penting diketahui pada waktu timbul masalah. Akan tetapi semua lembaga-lembaga ini berada di dalam sistim kenegaraan yang sama. Bidang dan sektor yang berbeda semuanya dalam ekonomi nasional yang sama. Ini tidak boleh dilupakan.

Dari teori ekonomi jelas, bahwa adanya sektor moneter dan sektor riil tidak berarti bahwa masing-masing jalan sendiri tanpa ada hubungan atau kaitan yang bersifat fungsional. Sasaran ekonomi adalah mencapai dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat yang menganndung aspek moneter maupun riil. Bahkan kesejahteraan itu sendiri digambarkan dengan besaran-besaran sektor riil, seperti pertumbuhan produk domestik bruto (PDB), meskipun ukurannya adalah satuan moneter, dalam berapa Rupiah, misalnya. Sektor moneter dalam sistim ini berfungsi memberikan dukungan atau menfasilitasi bekerjanya sektor riil agar berjalan secara optimal. Mereka yang percaya pada pendekatan moneter melihat bekerjanya ekonomi nasional dari perkembangan variabel moneter ( permintaan dan penawaran uang ), bukan karena mereka ini tidak percaya akan bekerjanya sektor riil. Akan tetapi karena menggunakan pendekatan keseimbangan umum (general equilibrium), dan melihat bahwa apa yang terjadi pada sektor moneter itu merupakan bayangan cermin (mirror image) dari sektor riil.

Sebenarnya kalau dibaca lebih teliti UU BI, ketentuan berbagai pasal juga menunjukkan bahwa pemberian independensi ini bukan dimaksudkan agar BI menjadi lembaga yang seolah-olah tidak ada hubungannya dengan Pemerintah, atau dengan sektor riil. Di dalamnya ada ketentuan-ketentuan yang dimaksud agar ada kerjasama antara Pemerintah dan BI secara jelas. Pasal 43 menyebutkan bahwa rapat Dewan Gubernur dapat dihadiri oleh seorang Menteri atau lebih yang mewakili Pemerintah dengan hak bicara tanpa hak suara. Sebaliknya pasal 54 menyebutkan bahwa Pemerintah wajib meminta pendapat BI atau mengundang BI dalam sidang kabinet yang membahas masalah ekonomi perbankan dan keuangan yang berkaitan dengan tugas BI atau masalah lain yang termasuk kewenangan BI. Ini jelas dimaksudkan agar ada kerjasama yang baik antara keduanya.

2. PENCALONAN GUBERNUR DAN DEPUTY GUBERNUR SENIOR

Pasal 41 UU nomor 23 1999 menentukan bahwa Gubernur dan Deputy Gubernur Senior diusulkan dan diangkat oleh Presiden dengan persetujuan DPR.

Dalam penjelasan terhadap pasal 41 dikatakan Presiden mengajukan untuk masing-masing jabatan, minimal 3 dan maksimal 5 orang calon. DPR akan memilih satu diantara calon dalam waktu 3 minggu. Kalau semua ditolak proses diulangi sampai ada calon yang akhirnya disetujui DPR. Ketentuan rinci mengenai harus diajukan 3-5 calon menurut saya bukan merupakan suatu penjelasan pasal, melainkan suatu ketentuan mengenai cara pengajuan calon. Komentar saya : Kalau tentang jumlah calon ini dianggap demikian pentingnya seharusnya disebutkan dalam batang tubuh UU, bukan hanya dalam penjelasan. Atau tidak disebutkan dalam penjelasan akan tetapi dalam aturan pelaksanaan mengenai pengajuan calon Gubernur dan Deputy Gubebrnur.

Menurut pendapat saya, pengajuan calon lebih dari satu orang ini kurang ada dasarnya. Mengapa harus diajukan 3 - 5 orang? Saya tidak melihat keuntungan dari pengajuan lebih dari satu calon. Kalau hal ini dimaksudkan agar DPR menpunyai alternatif, kan DPR boleh menolak kalau tidak menyetujui calon yang diajukan.

Sebaliknya, saya melihat masalah pencalonan lebih dari satu orang ( 3-5 ). Dari segi yang mencalonkan, ini membuka kesempatan untuk ambivalensi mengenai calon, mana yang sebenarnya diinginkan Presiden. Ini hanya bikin kekurang jelasan, dan mengurangi tanggung jawab (akuntabilitas) dari yang mencalonkan. Dengan cara ini calon yang sebenarnya dikehendaki oleh yang mengusulkan tidak jelas, bercampur dengan calon lain. Waktu jaman Orde Baru terkenal dengan istilah calon jadi dan yang lain mungkin calon embel-embel dalam proses pencalonan Gubernur propinsi dan calon Rektor universitas negeri. Ini tidak menuntut pertanggung jawaban penuh dari yang mencalonkan. Bagi yang dicalonkan, yang merasa calon jadi mungkin terlalu banyak berharap dan dapat menimbulkan insentif untuk cari dukungan dengan segala cara. Sedangkan calon embel-embel serba tidak enak. Ini juga membuka kemungkinan mereka untuk mencari dukungan dengan segala cara, termasuk main uang. Kalau yang dipilih DPR calon yang sebenarnya tidak sepenuhnya didukung Presiden hasilnya tidak optimal. Cara ini menimbulkan kesempatan permainan dagang sapi, menggunakan pengaruh politik atau uang.

Apa salahnya mengajukan calon tunggal, mengingat memang hanya satu yang akan disetujui DPR? Tugas DPR bukan menyelenggarakan pemilihan, tetapi menyetujui atau tidak menyetujui calon yang diajukan. Ini bunyi ketentuannya. Tidak ada hubungannya dengan proses demokrasi bahwa anggota DPR harus memilih diantara calon-calon. Yang perlu adalah adanya transparansi proses penentuan pejabat tersebut, bukan demokratis tidaknya cara pemilihan. Bagi DPR yang harus menyetujui/tidaknya calon, pengajuan calon tunggal akan mengurangi kesempatan main politik atau uang. Cara ini akan mendisiplin DPR agar tidak bertele-tele membahasnya (akuntabilitas bagi anggota DPR). Cara ini akan menambah transparansi untuk semua pihak, baik yang mencalonkan, yang dicalonkan maupun yang menilai untuk menyetujui/menolaknya.

3. PENCALONAN DEPUTY GUBERNUR LAIN

Mengenai jumlah calon yang diajukan antara 3-5 orang, catatan saya sama dengan masalah pencalonan Gubernur dan Deputy Gubernur Senior di atas.

Masalah yang timbul pada waktu pencalonan Deputy Gubernur yang terakhir sebenarnya tidak harus terjadi, atau dapat dibatasi, sekiranya Guberbnur BI hanya mencalonkan satu orang saja. Masalah dari apa yang terjadi waktu itu adalah, kalau memang benar bahwa calon-calon yang lain dianggap mempunyai masalah, sebagaimana banyak diungkapkan dalam media, mengapa mereka ini dicalonkan oleh Gubernur? Kalau kedua calon tersebut bermasalah tidak sepantasnya Gubernur mencalonkan mereka. Sebaliknya kalau tidak ada masalah, mereka tidak boleh dipermalukan dengan segala cara yang ditempuh waktu itu. Kenyataan adanya tiga calon ini membuka kesempatan bagi para calon maupun anggota DPR untuk berebut pengaruh mengegolkan calonnya dengan cara apapun, sehingga timbul pemberitaan adanya masalah suap, fitnah dsb. Semua ini sebenarnya tidak perlu terjadi.

Ketentuan pasal 41 ayat 2 dalam penjelasannya, bahwa calon Deputy Gubernur diambil dari pejabat BI, menurut saya mengandung kelemahan, limitatif dari segi mencari calon yang paling baik. Bagaimana kalau suatu saat calon dari pejabat BI tidak ada yang dianggap memenuhi oleh DPR? Ini hanya teoritis, tanpa ada prasangka apa-apa, akan tetapi ketentuan perundangan harus menjaga kemungkinan ini. Bahwa Gubernur dalam kenyataannya mengajukan semua calon dari pejabat BI itu tidak dilarang, itu hak prerogatifnya, tetapi bukan diatur oleh ketentuan perturan-perundangan yang membatasi.

Dalam negara demokrasi, biasanya jabatan yang bersifat penentu penyusunan kebijakan dan pengelolaannya itu dijabat oleh mereka yang dipilih rakyat, seperti Presiden. Dalam Kabinet Parlementer juga para Menteri itu harus dipilih, karena itu mereka harus anggota parlemen. Kalau bukan dipilih, mereka ini diusulkan oleh Pemerintah tetapi harus dengan persetujuan lembaga legislatif. Pada sistim demokrasi yang diterapkan di negara-negara lain sampai eselon pertama dalam Departemen, pejabat-pejabatnya diusulkan oleh Pemerintah dengan persetujuan DPR. Menurut pendapat saya, Gubernur, Deputy Gubernur Senior dan Deputy Gubernur lain itu adalah pejabat yang menentukan kebijakan dan manajemen lembaga tersebut. Karena itu sebagai sistim sebaiknya mereka ini semua diusulkan oleh Pemerintah dengan persetujuan DPR. Dalam sistim yang diterapkan di negara demokrasi lain, jabatan-jabatan yang demikian ini adalah jabatan politis, karena itu diisi orang yang dipilih rakyat atau disetujui wakil rakyat. Deputy Gubernur BI seyogyanya diusulkan Pemerintah dan disetujui DPR. Di Departemen jabatan karir itu hanya sampai eselon dua (Direktur atau Kepala Biro), eselon pertama itu adalah jabatan politis, menjadi prerogatif Pemerintah untuk mengisinya atau mengusulkan untuk disetujui DPR. Saya kira sebaiknya Deputy Gubernur BI diperlakukan demikian juga. Jabatan karir di Bank Indonesia hanya sampai eselon dua, Direktur dalam sistim sekarang atau Kepala Urusan dalam sistim sebelumnya.

Menurut saya penentuan calon Gubernur dan Deputy Gubernur Senior yang dibedakan dari pencalonan Deputy Gubernur itu juga kurang baik. Semua calon ini, Gubernur, Deputy Gubernur Senior dan Deputy Gubernur lain, sebaiknya dicalonkan oleh Presiden (Pemerintah), tetapi harus disetujui dulu oleh DPR sebelum bisa diangkat. Setelah itu, dalam menjalankan tugas mereka memimpin BI, Presiden tidak boleh intervensi, termasuk kalau mau mengganti mereka sebelum habis masa jabatan. Di pihak yang lain mereka ini tidak boleh seenaknya mengundurkan diri, karena ada ketentuan jelas mengenai kewajiban pengunduran diri (pasal 48). Saya kira aneh bahwa seorang Deputy Gubernur tiba-tiba mengundurkan diri karena oleh BI diberi tugas dilembaga lain yang tidak boleh dirangkap. Kalau waktu akan diangkat harus terlebih dahulu menjalani proses dicalonkan Gubernur/Presiden dan disetujui DPR, apakah dia boleh mundur seenaknya sendiri? Kejadian terakhir dengan pengunduran diri seorang Deputy Gubernur dengan alasan tidak boleh merangkap jabatan lain agak aneh, karena dari permulaan diketahui bahwa jabatan tersebut tidak boleh dirangkap. Kejadian ini hanya membuat spekulasi ada masalah lain, yang belum tentu benar. Inilah maksud perlu adanya disiplin dari semua pihak dan transparansi.

Kalau cara yang saya kemukakan ini diterapkan, pimpinan BI tetap terletak pada suatu Dewan. Mungkin antara anggota Dewan yang satu dengan yang lain mempunyai sudut pandang yang berbeda. Ini justru yang akan meningkatkan kualitas keputusan mereka, dengan demikian kredibilitas mereka. Keputusan mereka akan lahir dari pendapat yang semula dikemukakan dan dibahas oleh orang-orang yang dapat beragam sudut pandangan dan latar belakang keahliannya, mempertimbangkan segala aspek yang bisa tersimak oleh para anggota Dewan yang berlatar belakang berbeda. Crossed fertilization dalam tingkat mereka ini sangat diperlukan, jangan sampai para anggota Dewan Gubernur ini pandangannya terlalu homogin. Tanpa proses ini BI dapat menjadi kurang sensitif terhadap apa yang berkembang di luar BI. Ini dapat menimbulkan semacam incest. Dalam permasalahan keturunan secara biologi incest dapat melahirkan keturunan yang cacat mental. Dalam suatu lembaga hal ini bisa menimbulkan kinerja yang kurang optimal. Cara yang saya usulkan akan menghilangkan kelas yang berbeda dalam Dewan Gubernur, antara yang dicalonkan Presiden dan yang dicalonkan Gubernur. Ini juga akan mengurangi kemungkinan seorang Gubernur yang tidak mau menerima kritik, authoritarian.

Cara yang sekarang dapat menimbulkan prasangka bahwa pejabat BI takut tersaingi oleh orang dari luar BI yang mungkin lebih memenuhi kwalifikasi. Sebagai seseorang yang sudah pernah bekerja di enam buah lembaga dalam pemerintahan (Orde Baru tentu saja) dalam kurun waktu lebih dari 30 tahun, saya tidak melihat kualitas sumber daya manusia di BI perlu melindungi diri dari kompetisi secara terbuka untuk menduduki jabatan yang ada dengan ketentuan peraturan perundangan. Sebaliknya seharusnya tidak ditutup kemungkinan pejabat BI menempati jabatan di lembaga lain di pemerintahan. Tanpa ini saja kehidupan kita sudah terlalu banyak kotaknya, mengapa harus ditambah?

Dalam bentuk sekarang Dewan Gubernur mempunyai dua hal yang bisa menimbulkan kejanggalan : Pertama, tentu ada kelas Gubernur dan Deputy Gubernur Senior yang dicalonkan Presiden dan bisa datang dari luar BI dan kelas Deputy Gubernur yang asalnya dicalonkan Gubernur dan dari dalam BI. Kalau sekarang tidak terjadi persasaan ini syukur, tetapi kalau ada perbedaan kelas, maka keputusan dalam Dewan akan kurang optimal. Kedua, nama Dewan Gubernur ini sebenarnya juga kurang tepat, di dalam bentuk sekarang hanya ada satu orang Gubenur, yang lain Deputy Gubernur dengan seorang diantaranya Deputy Senior. Untuk kesesuaian dengan kenyataannya, nama yang tepat adalah Dewan Deputy Gubernur, bukan Dewan Gubernur. Atau namanya tetap Dewan Gubernur, akan tetapi semua anggotanya dinamakan Gubernur. Gubernur yang sekarang menjadi Ketua Dewan Gubernur dan Deputy Gubernur Senior menjadi Wakil Ketua Dewan Gubernur. Tentu ada yang bilang, kok repot amat sih. Benar juga sebetulnya!