INDEPENDENSI BI DIPERMASALAHKAN

Oleh : J. Soedradjad Djiwandono
Gurubesar tetap Ilmu Ekonomi, Universitas Indonesia



(Cambridge, 12 Juni, 2000)

Pertikaian antara Gus Dur dengan Gubernur BI telah memasuki tahap yang kritis dalam arti susahnya mencari solusi yang baik dan dapat diterima kedua belah pihak dan dampak negatifnya yang dapat timbul terhadap perekonomian nasional. Dengan beredarnya catatan harian, pernyataan dan komentar di masyarakat kita semua disadarkan akan rumitnya masalah ini dan karena itu susahnya ditemukan jalan keluar. Ini kemudian menimbulkan keheranan dan keprihatinan banyak pihak. Perasaan ini lebih mendalam lagi bagi mereka yang berlapang dada, sebenarnya mempunyai toleransi yang tinggi dan bersedia mengerti posisi masing-masing. Mengapa harus demikian?

Karena permasalahan independensi BI banyak ditekankan dalam argumentasi dan penjelasan mengenai masalah ini, banyak pihak yang menanyakan apakah sebenarnya kaitan masalah yang timbul ini dengan independensi BI? Saya telah beberapa kali ikut membahas permasalahan independensi bank sentral di Indonesia (terakhir dalam tulisan "Central Banking Reform in Indonesia" yang dimuat di Asia Business Law Review, April 2000, Nanyang Business School, Nanyang Technological University, Singapore dan di website, http://www.pacific.net.id/pakar/sj). Catatan pendek ini membahas interpretasi mengenai bagaimana ketentuan perundangan yang ada mengatur permasalahan independensi BI dan intervensi Pemerintah.

Ketentuan Independensi BI dan Larangan Intervensi

Dalam pasal 4 ayat (2) UU No 23 Tahun 1999 tentang Bank Indonesia ( UU BI) disebutkan bahwa Bank Indonesia adalah lembaga negara yang independen, bebas dari campur tangan Pemerintah dan atau pihak-pihak lainnya,….. Sedangkan penjelasan pasal 4 ayat 2 menyebutkan bahwa BI merupakan lembaga negara yang independen dibidang tugasnya berada di luar pemerintahan dan lembaga lain…..

Mengenai larangan intervensi pasal 9 menetapkan bahwa "Pihak lain dilarang melakukan segala bentuk campur tangan terhadap pelaksanaan tugas Bank Indonesia, sebagaimana diatur dalam pasal 8". UU BI juga menentukan bahwa dalam kegiatan mencapai tujuan mencapai dan memelihara kestabilan nilai rupiah, tugas BI meliputi - menetapkan dan melaksanakan kebijakan moneter - mengautur dan menjaga kelancaran sistem pembayaran - mengatur dan mengawasi Bank.

Dari berbagai kutipan ketentuan di atas nampak bahwa larangan ini berlaku untuk segala bentuk intervensi dan untuk siapapun. Akan tetapi peraturan ini juga menentukan bahwa campur tangan siapapun dalam bentuk apapun yang dilarang adalah dalam kaitannya dengan pelaksanaan tugas Bank Indonesia. Jadi, dalam pelaksanaan tugas-tugas menetapkan dan menjalankan kebijakan moneter, mengatur dan menjaga sistim pembayaran serta mengatur dan mengawasi bank-bank, BI tidak boleh dicampur tangani atau diintervensi oleh siapapun.

Independensi BI dan Intervensi

Apakah yang dilakukan Gus Dur membuat pernyataan atau penekanan secara politis bahwa Gubernur BI sebaiknya mengundurkan diri, merupakan suatu intervensi yang dilarang oleh UU? Dari perkembangan masalah ini nampak bahwa kedua belah pihak berpendapat bahwa masing-masing tidak melanggar ketentuan. Artinya Gus Dur dan mereka yang menyepakati mengatakan bahwa apa yang dilaukan bukan intervensi yang di larang, sedang Gubernur mengatakan sebaliknya.

Saya melihat bahwa masalahnya tidak semudah argumen masing-masing pihak. Terus terang jawaban terhadap pertanyaan tersebut sulit. Menurut ketentuan yang ada, jawabannya harus dikaitkan dengan pelaksanaan tugas BI. Tetapi inipun belum memberikan jalan keluar yang pasti. Sebab dengan menggunakan dasar ini, jawaban yang diperoleh masih dapat berbunyi, ya hal ini merupakan intervensi yang dilarang UU, atau tidak, ini tidak merupakan intervensi yang dilarang. Yang berpendapat bahwa hal ini merupakan intervensi yang dilarang mengatakan bahwa Gubernur itu memimpin BI dalam lembaga ini menjalankan tugasnya. Kalau pimpinannya dicampur tangani tentu saja akan mempengaruhi pelaksanaan tugas lembaga yang dipimpinnya. Memangnya ada intervensi yang tidak dilarang. Sedangkan yang mengatakan bahwa hal ini tidak merupakan intervensi yang dilarang berpendapat bahwa apa yang dilakukan ini tidak harus menganggu pelaksanaan tugas BI. Karena Deputy Senior dapat memimpin BI, apalagi Dewan Gubernur masih tetap dapat memimpin BI menjalankan ketiga tugas tersebut. Intervensi yang dilarang itu hanya terbatas dalam kaitannya dengan pelaksanaan tugas BI. Mau pilih mana?

Akan tetapi bisa juga dipertanyakan, apakah pokok masalahnya memang pada ketentuan juridis formil, dari segi ketentuan perundangan saja? Mungkin perlu diingat bahwa ketentuan perundangan ini dibuat untuk mengokohkan hal ikhwal yang berkaitan dengan bagaimana BI sebagai bank sentral dapat mencapai tujuan dengan fungsi dan tugasnya secara optimal. Saya kira kita diingatkan Saudara Pradjoto (Kolom Tempo, 11/6/00), membaca ketentuan perundangan ini jangan hanya dengan interpretasi yang sempit, melihat pasal-pasal secara terpisah. Akan tetapi harus dilihat dari falsafah dilahirkannya ketentuan perundangan masing-masing.

Sering kita diingatkan ahli hukum, agar untuk mengetahui ketentuan perundangan, selain membaca pasal-pasalnya secara teliti, kita harus juga membaca jiwa dari UU ini. Dalam hal ini memberikan independensi pada BI. Akan tetapi independensi ini diberikan bukan agar BI dapat bertindak semau gue, tanpa ada pertanggung jawaban atau akuntabilitasnya. Ini juga bukan mendirikan negara dalam negara atau bahwa kita bicara mengenai dua negara yang berbeda. Lembaga ini diberi status independen agar dapat menjalankan tugasnya, yaitu mencapai dan memelihara kestabilan nilai Rupiah secara efektif. Yang diinginkan sebenarnya adalah agar BI dapat secara kredibel, jelas, tegas, menjalankan fungsi dan tugasnya untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan. Status independen yang dijamin oleh UU ini akan membantu BI dalam menjalankan tugasnya. Kalau lembaga ini dirusuhi tentu tidak bisa menjalankan fungsinya dan sasaran yang ingin dicapai menjadi sukar tercapai.

Apakah pimpinan BI dengan Gubernurnya dalam keadaan sekarang dapat menjalankan tugasnya mencapai sasaran tersebut? Sebenarnya laju inflasi relatif terkendali, akan tetapi bagaimana dengan depresiasi Rupiah? Dalam terkendalinya inflasi sendiri, apakah itu hanya semata-mata merupakan hasil dari pelaksanaan kebijakan BI yang bagus? Sebaliknya dengan depresiasi Rupiah yang kembali cepat terjadi, nantinya akan mempengaruhi harga-harga dan dengan demikian menganggu pencapaian sasaran inflasi. Apakah itu hanya salah BI? Perkembangan terakhir ini tentu menganggu pelaksanaan tugas BI mencapai sasaran kestabilan. Gejolak ini sebagian merupakan akibat dari ketidak pastian politik. Sebaliknya bisa juga ditanyakan, apakah terganggunya kestabilan hanya karena ulah Pemerintah atau Gus Dur?

Pertanyaan-pertanyaan di atas tidak mudah dijawab. Kalau dikatakan bahwa tujuan menciptakan dan mengendalikan kestabilan moneter, baik laju inflasi maupun laju depresiasi Rupiah itu hanya dibebankan kepada BI -- penafsiran sempit pasal 7--maka tidak peduli siapa yang bikin masalah, itu tanggung jawab BI. Kalau ada ketidak stabilan moneter itu salah BI. Apakah tuduhan ini benar? Sebaliknya kalau terjadi kestabilan moneter, apa itu hanya merupakan hasil kinerja BI? Pendekatan ekonomi yang sederhana -- karena itu cenderung diabaikan, padahal bener -- mengatakan bahwa harga barang dan jasa atau harga valas dalam Rupiah (nilai tukar) itu tidak hanya ditentukan sepihak, bukan oleh aliran permintaaan atau penawaran saja, bukan perkembangan besaran moneter atau perkembangan sektor riil saja. Harga itu merupakan hasil dari pertemuan kekuatan-kekuatan ini, aliran permintaan dan penawaran, besaran-besaran moneter dan sektor riil. Karena itu sudut pandang atau analisis yang parsial dalam hubungan fungsional yang mengandung hubungan timbal balik tidak memberikan gambaran yang sebenarnya. Ini sejajar dengan peringatan para ahli hukum agar orang membaca UU dari falsafah dilahirkannya, atau dari jiwanya, jangan secara sempit dari masing-masing pasal saja.

Bagaimana solusinya? Dari segi prinsipnya sebenarnya jelas, kalau Gubernur BI melakukan tindakan pidana, tentu dia harus mundur. Ini tidak akan merugikan status independensinya lembaga ini, tetapi justru sebaliknya malah memperkokoh. Akan tetapi penentuan apakah ybs melakukan tindakan pidana atau tidak, dengan demikian mundur atau tidak dari jabatannya, bukan ditentukan oleh pernyataan politik siapapun juga, tetapi melalui proses hukum. Sebaliknya tidak setiap kritik yang dilemparkan ke pada lembaga ini harus langsung di cap mencampur tangani dan bertentangan dengan status independensi BI dan karena itu dilarang UU. Bagaimana melaksanakan prinsip ini dan menyelesaikan masalahnya, saya kira tidak sejelas itu.

Akan tetapi perkembangan seperti sekarang jelas tidak boleh berlarut-larut. Mempertahankan ketentuan hukum dan menjaga independensi bank sentral itu sangat mulia, akan tetapi upaya tersebut harus diarahkan untuk mencapai sasaran kehidupan moneter yang dapat efektif membantu sektor riil sehingga terjadi kestabilan dan pemulihan perekonomian nasional. Selain itu independensi bank sentral bukan hanya permasalahan peraturan perundangan, betapapun pentingnya arti landasan hukum tersebut. Independensi dari bank sentral harus datang karena semua pihak menaruh kepercayaan terhadap sepak terjang dan perilaku lembaga tersebut. "You have to earn it" kata orang. Ini akan datang dari profesionalisme dan integritas dari lembaga tersebut yang harus tercermin dari semua pejabatnya, dari Gubernur dan seluruh pimpinan sampai ke pejabat yang paling rendah. Permasalahan ini sering nampak dinomor duakan oleh pihak-pihak yang sedang bertikai dalam kemelut yang sedang berkembang. Ini yang memprihatinkan.

Catatan Kecil

Dalam hal adanya pelanggaran terhadap larangan Gubernur dan Deputy Gubernur BI untuk mempunyai kepentingan dalam suatu perusahaan, UU BI menentukan bahwa yang bersangkutan wajib mengundurkan diri (pasal 47 ayat 2). Pada penjelasan atas pasal ini disebutkan bahwa dalam hal pelanggaran terhadap ketentuan ini dilakukan oleh Gubernur, dan ybs tidak mengundurkan diri, maka Presiden meminta Gubernur untuk mengundurkan diri. Mungkin ketentuan yang spesifik mengatur kewajiban mengundurkan diri bagi Gubernur dan Deputy Gubernur dalam hal adanya pelanggaran terhadap ketentuan yang diatur dalam pasal ini telah mendorong timbulnya anggapan bahwa Presiden bisa meminta Gubernur mengundurkan diri untuk kasus di luar ini. Akan tetapi, dalam hal inipun pemberhentiannya baru setelah dibuktikan dengan keputusan pengadilan yang mempunyai kekuatan hukum tetap (penjelasan pasal 48). Dalam konteks ini pemberhentian yang dilakukan pertama bersifat sementara, untuk memperlancar berjalannya proses penegakan hukum. Kalau tuduhan tidak dapat dibuktikan dalam pengadilan, maka ybs direhabilitasikan, akan tetapi kalau tuduhan itu terbukti, pemberhentiannya menjadi final. Mungkin argumen agar Gubernur BI mengundurkan diri sementara yang diajukan berbagai pihak menggunakan ketentuan tersebut sebagai dasarnya.

Nampaknya dalam masalah yang sedang berkembang semua pihak memiliki alasan yang dapat dipertanggung jawabkan, tetapi tidak seluruhnya, karena hanya menggunakan interpretasi sempit terhadap ketentuan yang berlaku. Di samping itu, masing-masing pihak juga mempunyai kelemahan dalam mengambil tindakan atau posisinya. Mungkin juga ada motivasi lain yang basisnya bukan jiwa atau falsafah dari ketentuan perundangan, akan tetapi interpretasi sebagian pasal secara senpit atau membuat analisis secara parsial, bukan menyeluruh. Nampaknya dewasa ini sulit ditemukan cara untuk mencapai sasaran menuju kestabilan yang juga mendasarkan atas ketentuan yang berlaku, dan yang juga memuaskan pihak-pihak yang bertikai. Kalau pihak-pihak yang bertikai menggunakan ketentuan hukum dengan interpretasi sempit, seperti diutarakan Saudara Pradjoko, atau menggunakan analisis yang bersifat parsial, maka terbuka lebar perbedaan pengertian yang bisa menimbulkan pertentangan antara independensi BI dan inervensi. Dalam keadaan ini nampaknya tidak ada yang diuntungkan. Sebaliknya kalau hal ini berjalan berkepanjangan jelas akan merugikan perekonomian nasional.