PEMBANGUNAN EKONOMI DAERAH
DALAM KONTEKS PEMULIHAN EKONOMI NASIONAL

Oleh : Hadi Soesastro
[
CSIS and ANU ]


Tema kongres XIV ISEI ini, yaitu "Membangunan ekonomi daerah yang kompetitif dan efisien dalam rangka pemulihan ekonomi nasional dan memperkokoh kesatuan panjang", merupakan tema yang aktual dan sangat menantang.

Marilah kita soroti masalah pembangunan ekonomi daerah dalam konteks pemulihan ekonomi nasional. Proses pemulihan ini masih berjalan tersendat-sendat. Banyak pihak memperkirakan bahwa proses ini masih akan panjang. Thesis "multiple equilibria" yang ditawarkan oleh Jeffrey Sachs dan Steven Radelet membantu menerangkan mengapa krisis ekonomi di Indonesia telah menjadi krisis yang demikian meluas dan mendalam. Pada intinya, krisis menjadi meluas dan mendalam karena faktor-faktor penularan (contagion), panik (panic) dan salah penanganan (mishandling). Tampaknya proses pemulihan ekonomi nasional juga ditandai oleh adanya "multiple equilibria". Ini bukan disebabkan oleh contagion tetapi oleh complacency; bukan oleh karena panic tetapi oleh karena faktor politics; tetapi mungkin sama-sama disebabkan oleh mishandling. Bila di waktu lalu mishandling itu bersumber pada faktor politik, kini mishandling juga disebabkan oleh faktor politik ditambah dengan incompetence.

Sejauh ini yang banyak disoroti adalah pengaruh dari kepentingan politik dan kepentingan kelompok terhadap proses pemulihan ekonomi. Intervensi politik merupakan gangguan terbesar bagi pemulihan ekonomi. Intervensi politik mempersulit pemberantasan KKN. Intervensi politik memperlambat, bahkan bisa menghentikan, reformasi ekonomi. Intervensi politik merupakan sumber distorsi ekonomi yang berdampak ekonomi yang luas. Dalam suasana transisi kepemimpinan politik, sejak Mei 1998 hingga Nopember 1999, intervensi politik cukup menonjol. Tetapi setelah kita mempunyai pimpinan baru yang legitimate, intervensi politik tampaknya masih akan kental, walaupun dalam bentuk yang berbeda dari sebelumnya. Era yang kita masuki sekarang adalah suatu era politik yang ditandai oleh gairah partisipasi yang besar dari partai-partai politik, baik melalui DPR atau di luar DPR. Dinamika politik baru ini belum bisa dan belum biasa membedakan antara pilihan politik yang luas dan kepentingan politik yang sempit. Sementara itu naluri dan emosi cenderung menggerakkan bandul pilihan kebijakan dari ekstrema yang satu ke ekstrema yang lain.

Namun politik hanyalah satu dari sejumlah faktor yang mempengaruhi proses pemulihan ekonomi. Yang juga mempunyai pengaruh besar, tetapi kurang mendapatkan perhatian, adalah faktor kelembagaan (termasuk perangkat perundang-undangan dan hukum) dan kemampuan atau kapasitas (capacity). Politik, kelembagaan, dan kapasitas, kesemua itu mempengaruhi pengembangan kebijakan (policy development), yang pada gilirannya ikut menetapkan agenda, membentuk pola serta mewarnai pelaksanaan program pemulihan ekonomi.

Agenda, pola serta program pemulihan ekonomi sebenarnya telah diletakkan sejak pertama kali dirumuskan suatu Memorandum Ekonomi yang merupakan lampiran dari Letter of Intent (LOI) Pemerintah Indonesia kepada Dana Moneter Internasional (IMF) pada akhir Oktober 1997. Program itu berjangka waktu 3 tahun. Kita tentu masih ingat dengan jelas mengapa Memorandum Ekonomi itu berkali-kali harus direvisi dan bahkan mengalami strengthening, yang tepatnya diterjemahkan sebagai "pengketatan". Jika dipelajari sebab-sebab dan arah perubahan dari rangkaian LOI selama ini akan segera terlihat bahwa proses pemulihan ekonomi sejauh ini memang ditandai oleh "multiple equilibria".

Pengketatan yang dimaksudkan di atas tercermin dalam perumusan program yang semakin luas dan semakin rinci. Secara anekdotal pengketatan ini diungkapkan sebagai penambahan pekerjaan rumah, semula untuk mengerjakan 10 soal (dalam LOI pertama), kemudian ditambah menjadi 50 soal (dalam LOI berikutnya), dan akhirnya menjadi 120 soal. Pekerjaan rumah itu terus bertambah karena pekerjaan rumah yang sebelumnya tidak dikerjakan dengan sungguh-sungguh. Agenda pemulihan menjadi semakin banyak dan rumit. Pihak-pihak tertentu melihat LOI sebagai rangkaian "kondisionalitas" (conditionality) yang dituntut oleh IMF dari Indonesia. Dari sudut penglihatan ini, anekdot yang lebih sinikal menggambarkan strengthening itu sebagai penerapan disiplin yang terus meningkat (oleh IMF kepada kita). Semula kita diperlakukan sebagai murid SMU, kemudian sebagai murid SLU, lalu diperlakukan semakin ketat sebagai murid SD, atau bahkan sebagai murid TK. Proses pernilaian (review) yang semula dijadwalkan sekali setiap enam bulan diperpendek menjadi sekali dalam dua bulan.

Tetapi LOI dan Memorandum Ekonomi itu sebenarnya adalah program Pemerintah Indonesia, hasil negosiasi dengan IMF. Dokter IMF yang kita panggil datang memang membawa resepnya sendiri, dan sejak semula kita tahu obat apa yang akan diberikan. Namun banyak mata agenda dalam program pemulihan ekonomi itu, khususnya program reformasi struktural berasal dari kita sendiri, dan merupakan kelanjutan dari proses reformasi yang kita laksanakan sejak pertengahan tahun 1980an. Walaupun terjadi pengketatan, terutama dalam program reformasi struktural itu, kondisi obyektif telah memungkinkan terjadinya "pelonggaran", seperti tercermin dalam perubahan target APBN. Semula IMF menggariskan surplus sebesar 1% PDB, target yang juga ditetapkan dalam program pemulihan ekonomi Thailand. Target ini diubah menjadi defisit sebesar 1% PDB, kemudian meningkat menjadi 3,5% PDB dan 6% PDB, bahkan dirasakan menjadi terlalu longgar ketika dimungkinkan defisit sebesar 8,5% PDB. Pemerintah sekarang menetapkan sendiri target yang lebih ketat, yaitu defisit sebesar kurang dari 5% PDB.

Faktor politik tampaknya merupakan sebab mengapa IMF sering dikambing-hitamkan. Tidak dapat disangkal bahwa dalam beberapa hal IMF telah memberikan obat yang keliru dan yang termasuk fatal, seperti likuidasi 16 bank pada tanggal 1 Nopember 1997, tanpa memperhitungkan kemungkinan dampaknya yang ternyata begitu luas dan merugikan. Tetapi persoalan utama dalam program pemulihan ini terdapat dalam konstruksinya. Program pemulihan ekonomi, apakah melibatkan 10 atau 50 atau 120 mata agenda, seharusnya merupakan penurunan dari suatu kerangka kebijakan yang koheren (coherent). Kondisi ekonomi politik yang ada selama 33 bulan terakhir ini tampaknya belum memungkinkan kita untuk merumuskan kerangka kebijakan tersebut. Alhasil, kita cenderung untuk begitu saja mengambil alih suatu kerangka kebijakan yang berasal dari luar tanpa kita sendiri sempat untuk mengembangkannya dan menyesuaikannya dengan kondisi kita.

Pemerintah sekarang tampaknya sulit menjalankan program yang merupakan kelanjutan dari program sebelumnya, apalagi program yang telah menjadi begitu rinci. Bahkan sangat mungkin tim ekonomi dalam pemerintah sekarang tidak mendukung paradigma ekonomi yang mendasari program tersebut. Pertanyaannya adalah mengapa pemerintah baru ini tidak mengajukan program yang lain? Pemerintah sekarang tampaknya juga berkeberatan jika diperlukan sebagai murid TK karena kesalahan pemerintah terdahulu. Tetapi mengapa pemerintah baru ini juga mengulangi kesalahan pemerintah lama dengan tidak melaksanakan isi dari LOI-nya sendiri?

Apakah pemerintah baru tidak merasa memiliki program itu? Kelemahan dalam pengembangan kebijakan mungkin merupakan sebab utama mengapa program pemulihan itu tidak diturunkan dari suatu paradigma ekonomi yang jelas dan menjadi landasan dari kebijakan ekonomi pemerintah ini. Tanpa rasa pemilikan (ownership) itu maka pelaksanaannya akan tersendat-sendat. Salah satu contoh adalah kebijakan harga BBM. Penyesuaian harga BBM digambarkan sebagai sesuatu yang dipaksakan oleh IMF. Padahal, perbaikan dalam penetapan atau pembentukan harga BBM merupakan kepentingan kita sendiri. Selama ini kita telah terjebak dalam kebijakan populis yang salah kaprah. Harga BBM dibuat semurah mungkin dengan memberikan subsidi. Besarnya subsidi BBM ditentukan oleh keadaan APBN dan bukan atas dasar pernilaian tentang kelayakan bagi penerimanya. Ini berarti bahwa harga BBM ditetapkan atas dasar kemampuan fiskal pemerintah dan mengabaikan kelangsungan penyediaannya secara efisien. Karena itu persoalan penyediaan menjadi semakin kacau, dan tidaklah mengherankan bila beban subsidi menjadi semakin membengkak. Ironisnya, kebijakan subsidi itu semakin menjauhi prinsip keadilan. Suatu program jangka menengah sudah lama diperlukan untuk menyelesaikan masalah ini secara tuntas. Harga BBM di Indonesia sama sekali tidak masuk akal baik bagi kelangsungan penyediaannya maupun dilihat dari kaca mata pembangunan ekonomi dan lingkungan yang berkelanjutan. Pemerintah bersama DPR memutuskan untuk menurunkan subsidi secara selektif dan bertahap serta dengan memberikan kompensasi bagi penduduk miskin. Menjelang penerapannya keputusan itu tiba-tiba dibatalkan, antara lain dengan pertimbangan bahwa kondisi fiskal memberikan peluang untuk melanjutkan kebijakan populis yang salah kaprah itu. Pemerintah yang terjebak dalam kebijakan populis yang salah kaprah ini akan menghadapi banyak kesulitan dalam proses memulihkan ekonomi.

Kelemahan dalam pengembangan kebijakan yang juga mempunyai pengaruh luas dan dalam adalah yang menyangkut kebijakan pelepasan aset oleh BPPN. Kebijakan memaksimalkan nilai perolehan tidak dapat diterapkan tanpa suatu kriteria, tetapi memang tidak jelas apakah ada kriteria obyektif yang dapat dipakai. Tetapi duduk persoalannya sudah jelas. Proses pelepasan yang lambat juga memperlambat proses pemulihan ekonomi dan membuat biaya restrukturisasi menjadi semakin tinggi. Bila diandaikan bahwa secara rata-rata tingkat pengembalian maksimal yang dapat dicapai adalah 32% dari nilai buku, mungkin perlu dibuat suatu kesepakatan bahwa pelepasan segera dengan perolehan sebesar hanya 20 sampai 25% merupakan pilihan kebijakan yang cukup masuk akal. Dalam pelaksanaan tugasnya BPPN juga tidak boleh dibebani dengan kebijakan yang mempunyai tujuan lain, misalnya suatu Indonesia-first policy atau suatu kebijakan industri (industrial policy) dalam arti sempit. Kini terdapat banyak godaan agar pemerintah menetapkan suatu kebijakan industri dengan melihat kesempatan penerapannya karena BPPN menguasai aset industri yang demikian besar. Pengalaman masa lalu dan juga dari negara lain telah menunjukkan besarnya kerugian yang diderita dari penerapan kebijakan industri oleh birokrasi.

Kelemahan dalam konstruksi program pemulihan itu juga tercermin dalam apresiasi yang rendah mengenai proses pembangunan kelembagaan dan kemampuan. Suatu kebijakan persaingan (competition law) disiapkan dalam waktu kurang dari satu tahun dan diundangkan tanpa ketegasan konsep dan kejelasan mengenai perangkat kelembagaan yang bisa berfungsi. Proses pembentukan peradilan niaga (bankruptcy court) juga demikian sehingga menghasilan peradilan yang sama sekali tidak mempunyai kredibilitas dan semakin memperparah proses restrukturisasi perbankan dan dunia korporat yang sudah berjalan demikian lambat. Upaya memperbaiki keadaan ini dengan mengangkat hakim ad hoc tidak akan berhasil jika tidak dapat diberikan jaminan keselamatan bagi para hakim ad hoc tersebut.

LOI juga menetapkan untuk membuat Bank Indonesia (BI) menjadi suatu lembaga yang independen, dan sejak setahun lalu BI sudah dinyatakan sebagai lembaga independen. Tetapi hingga hari ini belum ada kejelasan, termasuk mungkin bagi BI sendiri, apa yang diartikan sebagai lembaga independen itu. Ini menjadi masalah karena kita memang belum mempunyai tradisi di mana lembaga-lembaga pemerintahan yang independen berinteraksi secara baik dalam merumuskan dan melaksanakan kebijakan. Prinsip-prinsip penadbiran (governance) yang baik dapat mengembangkan pola-pola interaksi ini, juga dengan melibat pelaku-pelaku non-pemerintah. Prinsip-prinsip ini juga masih harus kita kembangkan, mungkin pada awalnya dengan meminjam berbagai konsep dari luar. LOI juga menetapkan mata agenda ini sebagai bagian dari proses pemulihan ekonomi dan pembangunan jangka menengah.

Uraian ini menunjukkan betapa pentingnya pengembangan kebijakan serta pembangunan kelembagaan dan kemampuan dalam dan bagi proses pemulihan ekonomi dan untuk menjamin pembangunan ekonomi berkelanjutan. Persoalan ini telah menjadi semakin sulit dan rumit karena proses pemulihan kita ini dilaksanakan dalam suatu era globalisasi yang tidak hanya menyempitkan ruang tetapi juga menyusutkan waktu. Pembangunan kelembagaan dan kemampuan membutuhkan waktu, tetapi kita dituntut untuk meng-akselerasi proses ini agar bisa berpartisipasi dengan sukses dalam ekonomi global. Sementara itu pengembangan kebijakan ekonomi, politik dan sosial yang tepat untuk menghadapi globalisasi juga semakin dipersulit oleh merebahnya gelombang "anti-globalisasi" yang penuh retorika salah kaprah dan kerancuan yang bisa menyesatkan.

Dalam konteks inilah kita dihadapkan pada persoalan membangun ekonomi daerah yang kompetitif dan efisien. Marilah kita pelajari lebih dahulu bagaimana kita menilai daya saing suatu ekonomi. Daya saing suatu ekonomi tidak dapat dinyatakan oleh ukuran-ukuran parsimonial seperti Revealed Comparative Advantage (RCA) yang berlaku untuk suatu komoditi tertentu dan bersifat ex post. Suatu konsep yang lebih luas perlu dikembangkan, walau pun Paul Krugman bersikeras bahwa konsep competitiveness bukanlah suatu konsep untuk diterapkan pada suatu ekonomi (negara) tetapi lebih tepat bagi perusahaan-perusahaan dalam ekonomi (negara) bersangkutan.

Setiap tahun lembaga seperti World Economic Forum (WEF) dan International Institute for Management Development (IIMD) menerbitkan daftar peringkat daya saing internasional sejumlah negara. Indeks daya saing itu ditetapkan berdasarkan pernilaian atas delapan kelompok karakteristik struktural ekonomi bersangkutan. Kedelapan karakteristik itu adalah: (1) keterbukaan terhadap perdagangan dan keuangan internasional; (2) peran fiskal dan regulasi pemerintah; (3) pembangunan pasar finansial; (4) kualitas infrastruktur; (5) kualitas teknologi; (6) kualitas manajemen bisnis; (7) fleksibilitas pasar tenaga kerja dan pembangunan sumber daya manusia; dan (8) kualitas kelembagaan hukum dan politik. Menurut ukuran ini daya saing ekonomi sebenarnya ditentukan oleh ketiga faktor tadi: kebijakan, kelembagaan dan kemampuan. Pengembangan ketiga faktor ini merupakan kunci bagi pembangunan ekonomi daerah yang kompetitf. Pada akhirnya kekuatan kelembagaan dan kemampuan nasional seharusnya bukanlah yang dicerminkan dengan yang terdapat di Jakarta tetapi dengan yang ada di seluruh Indonesia. Daya saing ekonomi daerah tidak dapat dilihat dalam konteks nasional, yaitu antar ekonomi daerah, tetapi harus dikembangkan dalam konteks internasional. Karena itu tidak dapat dihindari bahwa pembangunan ekonomi daerah harus diselenggarakan dengan pola yang secara tegas berorientasi ke luar.

Dalam tahun-tahun mendatang ini agenda pembangunan ekonomi daerah akan didominasi oleh program desentralisasi dan pengembangan otonomi daerah. Tujuan program ini jauh lebih luas dari pembangunan ekonomi daerah, yaitu untuk meningkatkan rasa keadilan, mengembangkan partisipasi rakyat dan suatu sistim sosial-politik yang demokratis, serta untuk menjaga dan memperkokoh kesatuan bangsa. Pola desentralisasi dan otonomi daerah yang dapat memenuhi semua tujuan itu tidak mudah untuk dirancang. Tujuan-tujuan di atas ingin ditampung dalam UU No 22/1999 dan UU No 25/1999. Dalam berbagai masih terdapat berbagai kerancuan dalam pelaksanaan program ini. Salah satu kerancuan terlihat dari meningkatnya keraguan untuk memberikan otonomi pada daerah Tingkat II.

Pengalihan kewenangan ke Tingkat II menjanjikan pengembangan partisipasi rakyat dalam pembangunan dan pembangunan sistim yang semakin demokratis. Tetapi otonomi di Tingkat II untuk beberapa tahun mendatang, mungkin sampai 10 tahun, belum tentu menjamin terselenggaranya pembangunan ekonomi daerah yang kompetitif dan efisien karena pengembangan kebijakan dan pembangunan kelembagaan dan kemampuan di banyak daerah Tingkat II akan membutuhkan waktu yang tidak singkat. Lemahnya pengembangan kebijakan serta kelembagaan dan kemampuan di daerah sangat tampak dari minimimnya prakarsa di daerah dan usulan-usulan yang datang dari daerah untuk melaksanakan program desentralisasi dan otonomi daerah. Di waktu lalu pembangunan daerah digagaskan dan dilaksanakan terutama oleh pusat. Kini terdapat bahaya bahwa proses desentralisasi juga akan diselenggarakan secara tersentralisasi.

Peranan pusat mungkin akan tetap besar dalam bidang fiskal. Arsitektur fiskal pola lama sangat timpang secara vertikal walaupun cukup seimbang secara horizontal. Dorongan untuk merombak arsitektur ini sangat masuk akal tetapi bila tidak dirancang dengan baik bisa menghasilkan artistektur fiskal yang kurang timpang secara vertikal tetapi penuh dengan ketimpangan secara horizontal. Suatu keseimbangan vertikal dan horizontal merupakan prasyarat bagi terjaganya kesatuan bangsa. Dalam rancangbangun baru peranan pusat untuk menjaga keseimbangan horizontal itu dilakukan melalui Dana Alokasi Umum (DAU) yang mungkin akan tetap besar selama 10 tahun mendatang.

Pendapatan Asli Daerah (PAD) hanya merupakan salah satu pencerminan kemampuan daerah, tetapi keragaman yang besar dalam kemampuan itu sudah menunjukkan bahwa selain masalah sequencing dalam desentralisasi dan pemberian otonomi juga perlu dirancang pelaksanaan bertahap sesuai kemampuan masing-masing daerah.

Data-data untuk tahun 1996 menunjukkan bahwa secara rata-rata PAD untuk 53 kotamadya mencapai sekitar 22,4% dari total penerimaan sedangkan PAD untuk 232 kabupaten mencapai 10,3%. Suatu pemetaan berdasarkan PDRB per kepala dan PAD sebagai persen dari total penerimaan menunjukkan bahwa dari jumlah kabupaten tersebut hanya 17 kabupaten (4 di luar Jawa dan Bali) mempunyai PAD dan PDRB per kepala di atas rata, sedangkan 103 kabupaten mempunyai PAD dan PDRB per kepala di bawah rata-rata. Untuk ke 53 kotamadya, hanya 8 kotamadya (semua di Jawa dan Bali) yang mempunyai PAD dan PDRB per kepala di atas rata-rata, sedangkan sebanyak 26 atau sekitar 50 persen, berada di bawah rata-rata.

Program desentralisasi dan otonomi daerah merupakan pekerjaan besar dan harus berhasil dengan baik. Melihat keragaman kemampuan maka pelaksanaannya harus didasarkan pada sequencing yang jelas dan penerapan bertahap menurut kemampuan daerah. Dalam proses pemulihan ekonomi nasional, pelaksanaan program desentralisasi yang tergesa-gesa tanpa kesiapan memadai akan mengganggu pemulihan ekonomi yang pada gilirannya akan merugikan pembangunan ekonomi daerah sendiri. Maka sangat mungkin diperlukan suatu kesepakatan baru. Proses desentralisasi tidak perlu diakselerasi. Yang perlu diakselerasi adalah pengembangan kelembagaan dan kemampuan, termasuk untuk pengembangan kebijakan, pada tingkat daerah -- khususnya daerah Tingkat II. Ini merupakan kerja nasional yang harus mendapat prioritas pertama dan dilaksanakan terutama di daerah. Inilah inti dari pemberdayaan ekonomi daerah yang merupakan kunci bagi pembangunan ekonomi daerah yang kompetitif dan efisien.

Tulisan ini adalah Keynote Address yang disampaikan pada pembukaan Kongres ISEI ke XIV di Makassar, 21-23 April 2000.

[index]